Jusqu’à présent, les pouvoirs publics rédigeaient des Livres blancs pour fixer la doctrine de défense de la France, les deux derniers (2008 et 2013) accordés au début d’un quinquennat qui traçait sa ligne. L’exercice avait son intérêt : le document analysait l’état du monde et la place que la France y tenait. Il définissait sur ce fondement une stratégie de Défense et les moyens afférents. Il avait aussi ses faiblesses : prévoir l’avenir est un art difficile. Le Livre blanc de 2008 n’avait naturellement prévu ni la crise financière ni les printemps arabes ni l’intervention en Lybie et ses conséquences. Celui de 2013, qui a voulu réduire les moyens de la Défense pour les accorder aux difficultés budgétaires, n’avait pas anticipé la dégradation de la situation au Sahel ou au Proche-Orient ni l’ampleur du terrorisme : l’armée a été sollicitée et il a fallu lui accorder des moyens supplémentaires. L’exercice apparaît dès lors à la fois lourd et rapidement obsolète.

En 2017, le document, produit en octobre par une commission où les militaires étaient surreprésentés, s’appelle « Revue stratégique de défense et de sécurité nationale ». La différence est à la fois légère et capitale : la Revue, centrée sur la politique de défense hors questions de sécurité sur le sol national, est un Livre blanc allégé de sa partie opérationnelle. Celle-ci sera définie dès l’année prochaine dans la nouvelle loi de programmation 2019-2025 qui remplacera celle en vigueur depuis 2014.

Que contient le document ? Une analyse synthétique et franche des tensions du monde ; puis, sur le fondement de principes maintes fois proclamés, d’inspiration gaulliste, le choix… de ne pas choisir : la Revue proclame que les armées doivent être en capacité de répondre à toutes les menaces. Le choix est sans doute très politique, de nature à apaiser l’armée et l’opinion, au moins temporairement, sachant que les décisions budgétaires sont déjà largement prises.

Un monde dangereux et incertain

 Comme pour le livre blanc de 2013, la partie de document consacrée au contexte stratégique est la plus intéressante. Entre les deux cependant, le ton, les titres, le contenu ont changé.

En 2013, l’analyse (« L’état du monde ») tenait en moins de 20 pages : les questions posées portaient sur les conséquences financières et politiques de la crise et le moindre intérêt des Etats-Unis pour une Europe qui les intéressait moins car éloignée des centres de confrontation et dont ils attendaient qu’elle prenne une part plus importante à sa propre sécurité. Il est vrai que des inquiétudes pointaient sur les conséquences politiques de la crise, avec la montée du populisme en Europe, sur un paysage stratégique devenu plus incertain du fait des révolutions arabes, sur l’inadaptation des instruments de la gouvernance mondiale face aux cyberattaques et aux actes terroristes de groupes non étatiques. Le chapitre sur la situation mondiale, après avoir abordé « Les menaces de la force » (contentieux géopolitiques parfois anciens dans l’Asie lointaine, réarmement russe, risque de prolifération nucléaire en Iran), comportait une analyse prémonitoire des « risques de la faiblesse » : des Etats incapables de contrôler leurs frontières et d’assurer la sécurité de leurs ressortissants sont, disait le livre blanc, une menace pour l’ordre international parce qu’ils peuvent devenir un sanctuaire pour des groupes criminels ou la base arrière de groupes terroristes. Et de citer le Sahel, le Yémen ou le Pakistan, soulignant que ce risque se posait parfois aux portes mêmes de l’Europe. Les passages écrits alors sur ces Etats faillis ou sur la difficulté des Etats traditionnels à résister à l’impact déstabilisateur d’actes de terrorisme n’ont rien d’original : mais ils sonnent quand même comme une forme de prophétie.

Le ton de la Revue stratégique de 2017 change toutefois radicalement : l’analyse des menaces occupe la moitié du document et rien ne vient la contrebalancer. Le système international fondé sur le multilatéralisme et les efforts pour réguler le recours à la force est affaibli et contesté. L’Europe est fracturée et les outils qui garantissaient sa sécurité sont fragilisés. La bande sahélienne est très vulnérable, le sud méditerranéen devient une zone instable. Le proche et le moyen Orient sont durablement déstabilisés. Il existe enfin des tensions aux flancs de l’Europe (présence agressive de la Russie en Baltique et Atlantique nord, guerre larvée en Ukraine). Les tensions en Asie se renforcent avec l’attitude de la Corée du nord ou le renforcement en Afghanistan du jihadisme et des activités criminelles.

Au final le document décrit un monde tragique, où la menace terroriste s’enracine, où la compétition militaire refait surface, où les puissances cherchent à s’intimider avec un risque permanent d’incident ou d’escalade. S’ajoutent des risques encore plus difficiles à maitriser, les cyberattaques frontales, destinées à désorganiser des institutions, ou doucereuses, qui mettent à mal la cohésion d’un pays en instillant de fausses nouvelles, comme l’a montré la campagne électorale américaine et, dans une mesure bien moindre, française.

Une analyse franche

L’analyse de la revue stratégique ne cherche pas à dissimuler les réalités même lorsque les intérêts diplomatiques pourraient appeler des formules plus contournées.

Elle rappelle l’engagement de la France dans de très nombreuses opérations extérieures sans cacher ni leur lourdeur ni la faiblesse des résultats obtenus. Ainsi, au Sahel, où la France a engagé des forces terrestres, aériennes et navales importantes pour protéger et surveiller un territoire très vaste, le jihadisme s’étend, exploitant les faiblesses d’Etats peu démocratiques, inaptes à remplir leurs obligations, perméables aux trafics et où les inégalités font le terreau du terrorisme. La France cherche à s’appuyer sur eux, alors même qu’ils sont indifférents ou incapables. De même, rien n’est réglé en Syrie malgré les victoires remportées contre l’Etat islamique, qui confortent la Russie et l’Iran et n’empêcheront pas les résurgences terroristes ailleurs.

Autre exemple de franchise : l’analyse du rôle de la Russie. En 2013, le Livre blanc analysait la Russie comme un pays en recherche de puissance, avec lequel il existait des convergences et des divergences et, en tout cas, une coopération à consolider absolument. En 2017, la Revue stratégique note que l’annexion de la Crimée, en violation des règles internationales, a conduit la Russie à en faire un bastion militaire et que ce pays adopte une posture provocatrice en Baltique et en Atlantique nord, où il se livre à des démonstrations militaires systématiques juste à la frontière des Etats, obligeant l’Europe à une surveillance attentive. La Russie intervient tous azimuts (Syrie, Balkans, flanc est de l’Europe, Méditerranée), recourant à une « intimidation stratégique préoccupante ». Elle bloque enfin le fonctionnement des institutions internationales. Le document rappelle la nécessité du dialogue mais semble se faire peu d’illusions sur la volonté du partenaire russe de le conduire avec loyauté. Il est vrai que l’Amérique de Trump est elle-même dépeinte comme affaiblissant le multilatéralisme et prompte à se dégager de tout engagement jugé trop contraignant, comme par exemple des accords de Paris.

Quelle stratégie pour la France ?

Face à ce tableau, la Revue stratégique quitte le domaine de l’analyse et de la réflexion pour occuper celui de la proclamation : au nom de sa mission traditionnelle et de la défense de sa souveraineté, la France doit conserver une autonomie stratégique et technologique et doit pouvoir répondre sur tous les tableaux, dissuasion, protection, connaissance, anticipation, prévention et intervention. Elle doit pouvoir assumer le spectre complet des opérations envisageables, protéger le territoire, participer à un conflit, faire face à des adversaires non étatiques. « En même temps », elle doit travailler à renforcer le multilatéralisme, être active au sein de l’Alliance Atlantique et conforter (ou construire) une Europe de la défense où elle collabore d’ailleurs déjà avec des partenaires essentiels, l’Allemagne et le Royaume Uni au premier chef. Le Président de la République a d’ailleurs déjà appelé de ses vœux la constitution d’une force européenne commune d’intervention urgente. Le document ne traite pas de la difficulté de maintenir ou de renforcer ces alliances et coopérations, notamment au sein de l’Europe : elles sont nécessaires, elles seront mises en place.  A vrai dire il ne fait pas non plus l’examen des moyens ni des forces et il n’est nulle part question de la dégradation actuelle des équipements : on ne parle pas d’infrastructures mais de stratégie.

Toutes ces affirmations figuraient déjà dans le discours très « militaire » d’Emmanuel Macron prononcé le 18 mars 2017 à l’Hôtel des Arts et métiers sur la politique de défense qu’il entendait mettre en œuvre. La Revue stratégique et le discours utilisent en écho, sur l’état du monde comme sur la stratégie à suivre, quasiment les mêmes mots. Face au désordre du monde, la France doit être là. Le discours rappelle ce que ressassent depuis toujours tous les manuels de politique internationale : la France a une place à tenir, elle est désormais la seule puissance nucléaire de l’Union depuis le Brexit, elle est membre permanent du Conseil de sécurité et elle a « vocation » à intervenir dans un bassin géographique qui déborde son strict voisinage. L’on comprend mieux, dans cette approche ultra-traditionnelle, le projet de rétablissement du service militaire obligatoire.

Le discours de mars dernier répond de plus à une question que la Revue stratégique n’aborde pas nettement : il considère que la France ne peut pas se retirer des théâtres d’opérations qu’elle occupe, ni de Syrie, ni du Sahel ni d’ailleurs. Elle sera là où il faudra qu’elle soit. Et ce n’est pas pour autant qu’elle abandonnera le perfectionnement technologique. Le discours souligne que l’armée doit être « capable aussi bien d’opérer dans l’Adrar des Ifoghas [au Sahel] que de s’opposer à nos adversaires dans le cyberespace ». La ministre, dans une récente interview, concède que les modalités des actions menées seront sans doute revues et allégées mais que celles-ci n’ont pas vocation à cesser.

Avec quels moyens, le coût des opérations extérieures (1,3 Mds aujourd’hui) et l’usure qu’elles entrainent pour les hommes et les équipements ayant été dix fois soulignés ? La Revue stratégique répond, ou plutôt ne répond pas : « la dispersion des théâtres d’opération, la simultanéité et la durée des engagements nécessitent des volumes de forces disponibles (équipements, hommes et stocks) adaptés, avec une masse critique suffisante ». On a connu des engagements plus éclairants.

Serait-il impossible d’élaborer des choix stratégiques mieux hiérarchisés, mieux plaidés, avec une rhétorique moins guerrière et moins traditionnelle ? Un expert comme Jean-Marie Guéhenno le pense, qui plaide pour moins d’engagements militaires et davantage de diplomatie[1]. Il est vrai qu’il s’agit d’un diplomate…Il souligne l’ampleur des moyens déployés (13 000 militaires engagés dans les opérations extérieures, 30 000 en comptant la présence de terrain sur le territoire national et les DOM) et se méfie des actions où il est dangereux de se retirer et où rester correspond à un engagement sans fin qui perd peu à peu tout sens, comme ce fut le cas en Afghanistan. Il estime que d’autres moyens peuvent être utilisés pour protéger la sécurité sur le territoire national et appelle à ne pas confondre défense extérieure et intérieure. Avant lui, Hubert Védrine[2] insistait sur la nécessité de construire une politique d’interventions extérieures, avec méthode et prudence : si la France, disait-il, veut conserver sa capacité d’intervention quand il le faudra absolument, elle doit définir avec ses alliés les termes de cette politique : quels pays, quelles alliances, quelle organisation, dans quels cas, dans quel but et comment. A défaut, elle soulèvera la lassitude de son opinion publique. Le choix actuel est inverse : la France proclame la légitimité de ses engagements avant de consulter ses alliés. Le pouvoir pense rassurer ainsi une opinion inquiète de l’instabilité du monde et celle-ci lui est acquise, au moins au départ. Quant à l’armée, elle veut des moyens, des chars, des avions de combat, des frégates de défense…Il n’est pas certain que chacun ait bien compris ce que signifie la parution de la Revue stratégique, présence guerrière et plaidoyers incessants pour des crédits croissants.

Une trajectoire financière annoncée avec des incertitudes

Les engagements pris pendant la campagne portaient sur une hausse du budget des armées de 1,7 milliard par an durant le quinquennat afin que l’effort de défense puisse être porté, au-delà, en 2025, à 2 % du PIB, soit 50 milliards d’euros contre 32 milliards aujourd’hui. La question pendante est moins de savoir si les investissements demandés par l’armée seront faits que de fixer leur étalement. Elle est aussi, c’est vrai, de savoir à quelle hauteur la somme prévue inclura le coût des opérations extérieures, dont la loi de programmation de 2014 faisait jusqu’à présent une charge en partie interministérielle. De plus, ce coût a jusqu’ici augmenté : les prévisions  portaient sur 1,1 Mds au maximum. Le coût actuel atteint au moins 1,3 Mds compte tenu des combats en Syrie, davantage si l’on tient compte des interventions sur le territoire national et dans les DOM.  La première question est sans doute de boucler le budget 2017 qui, malgré les coupes déjà opérées à l’été, est insuffisant. Entre le rattrapage de budgets antérieurs manifestement sous calibrés et les ambitions affichées pour l’avenir, il y aura des tensions. La loi de programmation de 2018 y répondra. Peut-être faudra-t-il malgré tout se poser un jour la question d’une présence française sur tous les fronts.

[1] La France doit revoir la conception même de ses engagements extérieurs, Le Monde 28 août 2017

[2] Repensons l’interventionnisme, Le Monde, 6 mai 2014