14 octobre 2018

 Le plan pauvreté 2018 a été publié le 13 septembre 2018. Il se présente comme une « stratégie » et non comme un plan énumérant diverses mesures qui s’ajouteraient à ceux qui l’ont précédé : c’est en tout cas l’affirmation de la ministre en charge des solidarités dans le dossier de presse établi pour le présenter. De même, le Président de la République le décrit comme porteur de trois objectifs ambitieux, prévention de la pauvreté, ce qui justifie les mesures prises à l’égard des enfants et des jeunes, reconnaissance de droits universels et accompagnement vers le travail vu comme une garantie d’émancipation. Parallèlement pourtant, le plan apparaît bien comme une liste de 21 mesures très diverses, allant de l’engagement d’assurer une formation aux jeunes jusqu’à 18 ans au petit déjeuner dans les écoles, de la garantie d’un service public de l’insertion à la création prioritaire de crèches dans les quartiers défavorisés.

Même s’il affirme vouloir construire « un nouveau modèle social » et ne pas être un plan ponctuel, il est tentant de comparer le plan pauvreté de 2018 aux divers « trains de mesures » adoptés avant lui pour combattre la pauvreté. Or, malgré, chaque fois, l’affichage d’ambitions fortes (loi contre l’exclusion de 1998, plan de cohésion sociale en 2005, Grenelle de l’insertion en 2007-2008 préparatoire à l’institution du RSA, plan pauvreté de 2013), la pauvreté n’a jamais baissé : elle a plutôt augmenté avec la crise, avant de se stabiliser depuis quelques années. Pourquoi ce sentiment d’échec, au point que le plan de 2018 s’ouvre sur des « constats d’urgence » auxquels il est censé, cette fois-ci, mettre un terme ?  Cette nouvelle « stratégie » réussira-t-elle, sinon à vaincre, du moins à réduire la pauvreté ? A vrai dire, si l’on réfléchit aux réussites mais aussi aux échecs précédents, l’efficacité du nouveau plan est improbable, même s’il apportera sans doute des progrès ponctuels. Mais alors, quelles mesures pourraient faire reculer la pauvreté ?

Les plans précédents, les réussites

Depuis 20 ans, les pouvoirs publics se sont préoccupés de la pauvreté : ils ont pris des mesures, parfois efficaces. La première est l’amélioration de la protection sociale : même s’il existe des difficultés d’application, la création en 1999 d’une couverture universelle d’assurance maladie (avec adjonction, sous condition de ressources, d’une possibilité de prise en charge de la totalité de la dépense de santé, sans participation financière des personnes les plus modestes) a représenté un progrès décisif : auparavant, le droit aux soins relevait de l’aide sociale et il fallait, en cas de maladie, que les personnes sans couverture sociale faute d’avoir travaillé ou incapables de payer un ticket modérateur aillent chercher un bon dans les services du département pour payer les soins et s’adressent ensuite à un médecin agréé par le service.

D’autres mesures ont amélioré les aides : le plan pauvreté 2013 a (faiblement) revalorisé le RSA, avec l’objectif de le ramener progressivement au moins à 50 % du SMIC net. Les réformes 2013-2015 des prestations familiales ont également aidé les familles pauvres. Dans son rapport de 2017[1], la Cour des comptes met en évidence l’avantage important tiré par le premier décile de revenus de l’amélioration de certaines prestations sous conditions de ressources, comme l’allocation de rentrée scolaire ou le complément familial : pour ce décile, les aides par enfant sont passées de 275 à 300€/par mois), amélioration modeste mais indéniable.

Autre force du dispositif de lutte, la prise de conscience de l’impact de la « pauvreté laborieuse » et de la nécessité d’adapter les politiques sociales à ce constat. La création en 2008 du « RSA activité », qui permettait, pour la première fois, le cumul d’un revenu et d’un minimum social, en témoigne. L’échec de la prestation (trop complexe, trop fluctuante, insuffisamment réclamée de ce fait) est patent mais son remplacement en 2016 par une prime d’activité fondé sur le même principe mais plus simple et plus stable a corrigé le tir.

Surtout, la création de la “garantie jeunes” en 2013, au départ sous une forme expérimentale, témoigne, malgré le caractère limité du dispositif, d’une ambition vraiment intéressante : réservée aux jeunes de 18 à 25 ans en grande difficulté, qui touchent « l’équivalent du RSA », elle se traduit par un accompagnement intensif et des propositions de formation et d’emploi. La loi du 8 août 2016 généralise le dispositif à compter de 2017 à tous les jeunes qui ne sont ni en emploi ni en formation, sous condition de ressources. Le rapport du Comité scientifique d’évaluation de la mesure paru en février 2018 est, malgré quelques réserves ou prudences, très positif : le public cible a été atteint, les effets en terme d’emploi sont visibles.

Il est donc manifeste que depuis 15 ans, la protection sociale a enrichi sa palette et s’est efforcée d’agir moins en réparation et davantage en prévention des causes de la pauvreté.

L’énumération des points positifs des réformes ne serait pas complète si l’on ne mentionnait la lutte contre le décrochage scolaire et les sorties sans diplômes, phénomènes dont on sait qu’ils provoquent un risque accru de chômage et de pauvreté : la loi du 24 novembre 2009 affirme le principe du repérage des décrocheurs et des coordinations sont instituées entre les acteurs en charge de la jeunesse. La loi de refondation de l’école du 8 juillet 2013 crée un droit à une formation complémentaire ou à reprise d’étude selon le cas. Les établissements ont été sensibilisés, des formations d’enseignants et de responsables ont eu lieu. Les résultats montrent une amélioration certaine (qu’il faudrait évaluer qualitativement) : moins de 100 000 jeunes sortent du système scolaire sans qualification contre 140 000 il y a 10 ans et les sorties précoces (personnes sans diplômes ni formation récente) sont passées de 14 % à moins de 10.

Pour autant, les plans n’ont pas réussi à faire reculer la pauvreté.

Les plans précédents : des faiblesses graves, voire rédhibitoires

 La première faiblesse, sans doute la principale, est de proclamer la reconnaissance de droits essentiels en mettant en place un dispositif en réalité très modeste, voire même non directement lié aux objectifs affichés.

C’est le cas de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions : elle proclame son refus des exclusions (“La lutte contre les exclusions est un impératif national (…) et une priorité de l’ensemble des politiques publiques”) et garantit solennellement l’accès aux droits fondamentaux, à l’emploi et à la formation, au logement (la loi Besson de 2010 l’avait précédé sur cette voie), à la santé, à l’éducation et la culture, aux sports… Un bilan effectué par l’IGAS en 2004 reconnaît les progrès faits en santé (liés à la mise en place de la CMU mentionnée supra), reconnaît que les dispositifs d’emplois aidés ont permis un premier accès à l’emploi (mais on sait qu’il s’agissait d’une insertion ponctuelle) et déploré sinon que les autres dispositifs (accès au logement, lutte contre le surendettement…) ne fonctionnent pas ou pas de manière satisfaisante. Le plan de cohésion sociale de 2005 est passible des mêmes critiques : il déclare vouloir aller « vers le plein emploi des jeunes » (il s’agit de développer les emplois aidés, qui ne correspondent pas, chacun le sait, à une garantie d’insertion professionnelle durable), réformer le service public de l’emploi (il ajoute au dispositif existant des « maisons de l’emploi » qui le complexifient sans améliorer sa performance), « résoudre la crise du logement » (pour autant l’engagement de 500 000 logements construits ne correspond pas aux besoins prioritaire de logements sociaux à faible loyer accessibles aux pauvres) et garantir l’égalité des chances : il était déjà question d’accompagner les enfants « en fragilité » et, objectif plus ambitieux, de « rénover l’éducation prioritaire », proclamations sans suite.

Dans le lot des engagements non tenus figure surtout l’engagement d’accompagnement individualisé vers l’emploi contenu dans la réforme du RSA :  c’était bien cette individualisation du suivi (avec un référent professionnel unique, un contrat d’insertion pour tous) qui justifiait en 2008 la substitution du RSA socle au RMI. Ce suivi n’a pas été mis en place correctement, le pourcentage des contrats effectivement signés entre les bénéficiaires et les départements est resté insuffisant et tout a continué comme avant, sans doute en pire compte tenu d’une dégradation de l’emploi pendant la crise qui a rendu illusoire l’objectif d’insertion progressive espéré en 2008 par le « Grenelle de l’insertion ».

Figurent également dans les promesses sans contenu la loi DALO de 2007 (le droit au logement qui y figure n’est pas effectif, comme en témoignent tous les bilans), ainsi que le développement des services publics dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville : le bilan 2016 de la Cour des comptes sur ce sujet le montre, tout comme le rapport de la mission parlementaire d’évaluation sur l’action de l’Etat dans l’exercice de ses mission régaliennes en Seine-Saint-Denis (2018), qui illustre l’écart des moyens accordés aux territoires en détresse et « ordinaires ». Y figurent enfin des dispositions du plan pauvreté de 2013, comme le renforcement de l’accès aux crèches aux enfants en situation de pauvreté (déjà) ainsi que le développement de la scolarisation en maternelle des enfants de moins de 3 ans, lié à un objectif de meilleure réussite scolaire : l’objectif fixé alors, 30 % des enfants, stagne, selon un rapport de 2017 de l’Education nationale, à 11,5 % (19 % en REP, il est vrai).

Enfin, la fixation du RSA à 50 % du SMIC net (soit un niveau plutôt bas) relève d’une approche frileuse, au terme d’inévitables débats sur le seuil d’aide financière à partir duquel un bénéficiaire serait dissuadé de travailler. Les économistes sur ce plan ont pollué les débats, avec leur  vision des êtres humains comme des calculateurs rationnels et intéressés, alors que, s’agissant de leur vie et de leur avenir, les personnes sont beaucoup plus indécises, fragiles, incertaines.

Le plan 2018 de lutte contre la pauvreté : des doutes

 Replacé dans ce contexte historique, les mesures 2018 ne peuvent que soulever le scepticisme.

On y retrouve d’abord le même caractère ampoulé des objectifs, qui contraste avec la modestie des moyens engagés : « L’égalité des chances dès les premiers pas » recouvre un effort pour créer des crèches dans les quartiers de la politique de la ville et le développement d’un référentiel de formation pour les professionnels de l’enfance. Or, l’on peut douter que les places en crèche augmentent beaucoup, compte tenu de la baisse des ambitions de la branche famille qui, faute d’avoir atteint ses objectifs de 2014 à 2018 (100 000 places nouvelles en crèches), les a baissés à 30 000 sur la période 2018-2022. De même, les termes : « Une obligation de formation jusqu’à 18 ans » correspondent à la réécriture-redite du programme existant contre les décrocheurs et à l’extension de la garantie jeunes. La qualification revendiquée de « plan stratégique » est un peu usurpée…

Le plan pour l’essentiel recycle des objectifs et des dispositifs anciens mais qui, soit n’ont jamais été mis correctement en application (c’est le cas de la mise à l’abri des enfants qui dorment dans la rue, garantie déjà par la loi DALO qui affirme – sans suite –  un droit opposable à l’hébergement, c’est le cas aussi de l’accompagnement individualisé vers l’emploi des bénéficiaires du RSA), soit, au contraire, qui ont marché et que l’on souhaite développer (la garantie jeunes, la lutte contre le décrochage scolaire) : ces choix sont positifs mais ne constituent pas un « changement de modèle social ».

Le plan enfin comporte des dispositifs utiles et sympathiques : encourager le petit déjeuner à l’école et les tarifs sociaux des cantines (dispositifs qui restent facultatifs toutefois), simplifier l’aide à la complémentaire santé, créer des logements d’urgence, c’est bien mais il ne s’agit pas là de faire reculer la pauvreté, simplement de la rendre un peu plus tolérable. Quant à une meilleure gestion des prestations (une automaticité des versements qui protégerait mieux contre le non recours, voire, dans 2 ou 3 ans, une fusion des minima sociaux), là aussi, ce sont de bonnes mesures, qui réduiront le non recours et dont il ne faut pas se priver. Quant au coût total calculé (8,5 Mds) il n’est pas négligeable, même s’il faudra attendre le bilan que France stratégie devra établir des dépenses réelles (c’est prévu).

En revanche, le plan ne revalorise pas les aides financières: puisque l’important, c’est l’insertion professionnelle, peu importe le niveau du minimum social servi.

 Quelles mesures pour faire reculer la pauvreté ?  

Que faudrait-il faire ?

L’on connaît le « paradoxe de la redistribution » maintes fois mis en avant par les experts : les systèmes généreux pour tous sont ceux qui réduisent le mieux la pauvreté, comme le montre l’exemple des pays scandinaves, où c’est le caractère universel des prestations et des droits qui joue le rôle moteur. Les prestations ciblées sont moins efficaces, plus restreintes, d’autant qu’elles sont sous le regard de tous et sont systématiquement suspectées d’encourager à l’oisiveté. Cependant, un système à la fois universel et généreux coûte cher et il est peu évitable que certains revenus minima soient à la fois soumis à condition de ressources et plafonnés. Cependant, le RSA en France a un niveau tel qu’il ne permet pas de sortir de la pauvreté ni même d’encourager « l’émancipation ». C’est une prestation de survie, notamment dans les grandes villes. Si, comme l’affirme le plan pauvreté, des enfants arrivent à l’école en ayant faim, c’est probablement que les parents ont faim aussi, ce qui n’est pas non plus acceptable. Il est illusoire de penser que l’alternative immédiate, c’est l’emploi : à terme, cela devrait l’être. Pour autant, tous les bilans établis sur l’insertion des travailleurs pauvres montrent une succession chaotique d’emplois temporaires ou à temps partiel alternant avec des périodes de chômage (il existe une « barrière de la qualification »), le tout avec des difficultés de transports et de garde d’enfants à résoudre. La conclusion est toute simple : RSA et avancée vers l’autonomie ne sont pas antinomiques. Pour améliorer les chances d’insertion, il faut d’abord augmenter le RSA, surtout pour les familles (cessons notamment de défalquer les allocations familiales ou les aides au logement du RSA) et l’attribuer aux jeunes de moins de 25 ans, dans les deux cas avec une contrepartie de formation ou de chemin vers l’insertion qui n’est pas aujourd’hui toujours offerte. Ce sera long…mais si l’on croit à l’autonomie, elle est là.

Au-delà de l’accompagnement vers l’emploi, qui devrait être enfin effectif, une note d’avril 2017 du Conseil d’analyse économique ( http://www.cae-eco.fr/IMG/pdf/cae-note040.pdf) soulignait que, pour lutter contre l’« inertie » et le caractère quasi héréditaire de la pauvreté, il fallait s’attaquer à une « Education prioritaire » qui ne réussit pas à améliorer les résultats scolaires des élèves défavorisés, voire renforce leurs handicaps par une ségrégation sociale marquée et une altération de l’estime de soi. La note insistait sur la nécessité de rénover la pédagogie, de renforcer l’autonomie financière et organisationnelle des établissements d’éducation prioritaire et d’organiser un droit à la formation en alternance (apprentissage) pour les élèves les moins bien armés, en prêtant attention (c’est une condition de réussite) à un accompagnement humain valorisant.

Nous n’avons sans doute pas les moyens financiers aujourd’hui de réaliser ce programme mais nous pourrions en épouser certains objectifs et avancer dans leur réalisation. Pour l’instant, dans la lutte contre la pauvreté, il y a quand même un peu trop de faux-semblants.

Pergama

[1] Rapport sur l’exécution de la LFSS, septembre 2017, Chapitre XI