La Dares, service d’étude du ministère du travail, a publié en juin 2019 les résultats de son enquête triennale de 2016 sur les conditions de travail et les risques psychosociaux : l’enquête porte, sur le fondement d’entretiens avec leurs dirigeants, sur les politiques menées par les entreprises et les services publics dans le domaine de la prévention des risques professionnels. Elle permet de mesurer les évolutions survenues depuis la précédente étude portant sur l’année 2013. Elle prend place dans un contexte particulier, celui de la préparation d’une réforme de la santé au travail destinée à améliorer la prévention des risques professionnels, réforme qui paraît aujourd’hui, nous le verrons, mal partie et qui, pourtant, s’impose.

Dans ce domaine plutôt technique, il est nécessaire, pour comprendre, de rappeler le droit et de dresser le constat de la réalité.

Un droit exigeant

Dans le domaine de la prévention des risques, les obligations de l’employeur sont fortes. Il doit « assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs » (article L4121-1 du Code du travail) et respecter certains « principes de prévention » (L4121-3) : ceux-ci l’obligent à éviter les risques, à évaluer ceux qui ne peuvent être évités et à les combattre à la source (soit le plus en amont possible). Les risques mentionnés intègrent, outre les risques physiques, les risques psycho-sociaux (RPS), exposition au stress, mal-être, souffrance dans le travail, dès lors que les causes ne sont pas à rechercher dans les seules contraintes physiques imposées[1].

L’évaluation des risques doit conduire l’employeur à mettre en place une organisation du travail qui réponde au mieux aux impératifs de prévention des effets du travail sur la santé. L’article R 4121-1 prévoit ainsi l’établissement obligatoire par tous les employeurs d’un « document unique » d’évaluation des risques (DUER), actualisé chaque année, qui énumère tous les risques auxquels sont exposés les salariés, les évalue et comporte des préconisations pour les réduire. Les salariés exposés à des risques spécifiques sont soumis à « surveillance médicale renforcée » par les services de santé au travail. L’employeur, qui doit par ailleurs respecter les prescriptions détaillées du Code du travail sur la sécurité, est tenu à des actions d’information et de formation pour les nouveaux embauchés, les salariés qui changent de poste et les salariés temporaires. Enfin, dans les entreprises d’au moins 50 salariés, il présente au Comité social et économique un rapport annuel faisant le bilan de la situation générale de la santé, de la sécurité et des conditions de travail ainsi que des actions menées au cours de l’année écoulée en ces domaines. Il présente également un programme annuel de prévention des risques et d’amélioration des conditions de travail (article L2312-27). Ces règles sont applicables aux différentes fonctions publiques.

Au regard de ces obligations, force est de constater les carences de la prévention. Devant des résultats inégaux et parfois médiocres, des propositions de réforme sont avancées depuis longtemps, sans suite à ce jour.

Prévention des risques professionnels : un bilan 2016 décevant

Dans son bilan, la DARES étudie non pas la qualité des mesures de prévention prises mais seulement leur existence.

Même en s’en tenant à un indicateur peu exigeant, le constat n’est pas bon. 45 % seulement des employeurs disposent en 2016, malgré l’obligation légale, d’un Document unique » actualisé, un peu moins qu’en 2013. Il est vrai que le pourcentage est contrasté : 38 % seulement des TPE de moins de 10 salariés en disposent mais 90 % des établissements de 50 salariés au moins. Le secteur public n’est toutefois pas en règle : seulement un établissement sur deux dans les fonctions publiques d’Etat et territoriale et 75 % des établissements publics de santé en sont dotés.

Quant aux mesures de prévention, 48 % des employeurs en ont mis en œuvre en 2016 contre les risques physiques (pour 37 %, il s’agit de mesures nouvelles et pour 11 % de la poursuite de mesures déjà prises). 52 % n’ont rien fait, surtout dans les TPE et le secteur commerce. Ces pourcentages sont moins bons qu’en 2013. En revanche, les actions de prévention des risques psycho-sociaux ont plutôt augmenté, surtout dans les trois fonctions publiques, sauf dans les TPE de moins de 10 salariés : pour autant, un tiers seulement des établissements ont mis en place au moins une mesure. Au final, si l’on raisonne en termes d’établissements toutes tailles confondues, l’existence d’un Document unique actualisé et la mise en place de mesures de protection sont minoritaires : elles ne couvrent pas la moitié des entreprises. De plus, en 2016, seuls 35 % des employeurs ont pris conseil auprès des organismes officiels habilités à leur en donner (services de santé au travail, inspection du travail, organismes compétents de sécurité sociale…)

Le constat est, il est vrai, atténué par deux considérations : l’existence d’un document unique et la mise en place de mesures de prévention sont beaucoup plus fréquentes lorsque les employeurs reconnaissent qu’au moins 10 % de leurs salariés sont exposés à des risques professionnels. La prise de conscience des employeurs est donc décisive. De même, les grandes entreprises sont bien couvertes : s’agissant par exemple de la prévention « physique », des actions sont menées dans 40 % des TPE, 80 % des entreprises de 10 à 50 salariés, 90 % des entreprises de 250 salariés au moins et 100 % des entreprises de 500 salariés et plus.

La taille est donc un facteur déterminant de la mise en œuvre d’actions de prévention. Toutefois, si l’exposition aux risques dépend également de la taille des entreprises, les petites ne sont pas à l’abri :  la Dares a ainsi comparé[2] les salariés des TPE (moins de 10), ceux des petits établissements (moins de 50) et ceux des entreprises plus grandes. La conclusion est ambivalente : les accidents du travail et maladies professionnelles sont moins répandus dans les TPE dont les salariés sont pourtant un peu plus exposés aux postures pénibles (c’est également le cas dans les petites) et aux vibrations. En outre, ces salariés sont plus exposés aux risques cancérogènes avec une prévention moindre, compte tenu de moyens financiers réduits et d’une insuffisante prise de conscience du risque des employeurs. En revanche, dans les petites entreprises, le travail est moins intense, les marges de manœuvre plus importantes et l’exposition aux comportements hostiles plus réduite, tandis que les relations sociales sont meilleures. Les risques psycho-sociaux sont nettement moins importants.

Sinistralité : des résultats ambivalents

 Il existe un paradoxe : la prévention des risques professionnels est une priorité officielle, comme le montre le 3^e plan de santé au travail 2016-2020, très ambitieux, qui déclare poursuivre l’appropriation par tous les acteurs d’une culture de prévention et favoriser la qualité de vie au travail pour limiter les risques. Les statistiques montrent, sur le long terme, une baisse importante des accidents du travail, et, depuis quelques années, une diminution des maladies professionnelles. Pourtant, l’examen approfondi des résultats montre qu’ils ne sont pas satisfaisants.

Ils sont d’abord difficiles à interpréter. La baisse de long terme de la fréquence[3] des accidents, indéniable, est sans doute liée aux efforts de prévention mais surtout à la tertiarisation de l’économie. Au demeurant, le nombre et la fréquence des sinistres ont cessé de baisser et stagnent depuis quelques années, probablement du fait du redémarrage de l’activité depuis 2013 (les reprises économiques génèrent un ressaut). Surtout, malgré la baisse tendancielle de long terme, la fréquence reste contrastée selon les secteurs économiques : en moyenne, elle atteint 33,4/1000 salariés mais elle est élevée, voire très élevée (entre 40 et 60), dans des secteurs comme la construction, les transports, les services à la personne et l’intérim. Dans la grande majorité des anciennes régions (sauf 4, dont l’ile de France), l’indice de fréquence ne descend pas en dessous de 37, voire dépasse 40. Enfin, l’indice de gravité augmente, tant pour les accidents que pour les maladies professionnelles.

Surtout, ces résultats ne sont pas vraiment fiables : le phénomène de sous-déclaration est reconnu (et financièrement compensé par un versement de la branche en charge du risque professionnel à la branche maladie, qui s’élève aujourd’hui à 1 Mds). Il est sans aucun doute fort pour les maladies professionnelles :     il existe à l’évidence, pour les cancers au moins, un problème de traçabilité des expositions et de méconnaissance de l’origine professionnelle liée aux longs délais écoulés entre l’exposition et la maladie et à la difficulté de la preuve. Des expérimentations portant sur un meilleur repérage de l’origine professionnelle du cancer de la vessie ont été menées il y a quelques années dans plusieurs régions[4] et se sont traduites par une augmentation importante des déclarations : l’on mesure ainsi la fragilité des constats.

Les comparaisons européennes confortent plutôt l’analyse selon laquelle les résultats obtenus en France ne sont pas bons : la France est mal classée dans les données d’Eurostat sur les accidents de travail ayant occasionné plus de 4 jours d’arrêt. Surtout, la dernière enquête européenne sur les conditions de travail[5] montre que la situation en France, moins bonne traditionnellement que dans d’autres pays, se détériore : sur la qualité de l’environnement physique, la France est désormais dans les pays les plus mal classés.  45 % des salariés y estiment qu’ils ne pourront pas faire le même travail après 60 ans (seule la Slovénie a un score supérieur, le taux étant de 20 % dans les pays scandinaves) et 38 % seulement des emplois sont considérés comme « de bonne ou de très bonne qualité » (50 % dans la plupart des pays comparables)[6]. Sur l’évaluation des risques, la France se situe au 29ème rang, avec seulement 56 % des personnes interrogées confirmant la réalisation d’évaluations régulières dans leur établissement. La France fait également partie des pays présentant un niveau élevé d’intensité en termes de contraintes de rythme et d’exigence émotionnelle.

 Les facteurs explicatifs : faible perception du risque par les employeurs et management déficient

Dans un récent document d’études[7], la DARES compare, à partir de l’enquête 2013 sur les conditions de travail, les écarts de perception des risques entre employeurs et salariés. Il en ressort des écarts très importants pour l’exposition à la pénibilité (24 % des salariés selon l’employeur, 74 % selon les salariés eux-mêmes), les risques chimiques (pas de salarié exposé selon l’employeur, 16 % selon les salariés) et les risques psycho sociaux (les écarts vont de 1 à 4 pour l’exposition aux tensions avec les collègues et la hiérarchie ainsi que pour la charge de travail). Les écarts sont moindres quand les expositions sont indéniables, travail de nuit et en équipes alternantes ou lorsque l’établissement est couvert par des délégués syndicaux. Or, ce sont les employeurs qui s’écartent le moins des assertions des salariés (et qui ont donc une conscience plus réaliste du risque) qui mettent en place le plus de mesures de prévention.

Une enquête de l’INRS montre par ailleurs, en 2014-2015, une baisse de la préoccupation des chefs de TPE ou de PE pour la sécurité au travail, qui considèrent que « le minimum est suffisant ». Dans les entreprises les plus petites (moins de 10 salariés) les chefs d’entreprise considèrent à 35 % que l’activité ne présente pas de danger pour leurs salariés. Au final, pour les entreprises de moins de 50, la prévention est perçue comme une contrainte et les chefs d’entreprise ne sont pas à la recherche d’informations pour l’améliorer, ils déclarent avoir ce qu’il faut.

Un rapport du Centre d’études de l’emploi de novembre 2011 sur les pratiques de prévention des risques professionnels, qui établit des constats parallèles, comporte une approche neuve : les comportements préventifs ne sont liés ni à la configuration productive, ni à la situation financière de l’entreprise ni à la dangerosité des activités ; outre la présence d’un CHSCT, les causes d’une bonne prévention sont plutôt à relier d’une manière générale à la politique de gestion des ressources humaines (présence d’un plan de formation par exemple) et au type de relations sociales dans l’entreprise, voire à l’ouverture de l’employeur sur l’extérieur (participation à des associations ou à des commissions du MEDEF ou de la CCI, à des cercles d’études…). En revanche, l’instabilité de la main d’œuvre et la position de sous-traitant sont des facteurs négatifs.  Ce sont donc des facteurs qualitatifs qui influencent la politique de prévention. L’enquête Eurofound sur les conditions de travail mentionnée supra montre, au-delà des carences de la prévention, un déficit de qualité du management et des relations de travail : les travailleurs français enfin sont parmi ceux qui déclarent le plus vivre des comportements hostiles au travail.

 Un dispositif de prévention à réformer fondamentalement

 Dans le passé, plusieurs rapports de la Cour des comptes ont mis en doute l’efficacité des mesures de prévention conduites par les organismes de sécurité sociale compétents (les CARSAT : caisses d’assurance retraite et de la santé au travail) Ainsi dans son rapport public 2013 (« Les accidents du travail et maladies professionnelles : les faiblesses de la politique de prévention du régime général de sécurité sociale »), la Cour des comptes considère que la branche ne définit pas correctement ses priorités, cible mal ses incitations financières et ne mesure pas l’impact de ces actions, qui paraît inexistant ou faible. En 2018, dans un autre rapport[8], la Cour considère que, malgré la réforme de 2010, la tarification du risque professionnel n’est pas lisible et n’incite pas suffisamment les entreprises à mieux prévenir le risque.

Plus récemment, le rapport Lecocq[9] rédigé à la demande du premier ministre va beaucoup plus loin : selon lui, les carences constatées sont structurelles et ne seraient pas corrigées par une amélioration des instruments utilisés, comme le suggère la Cour des comptes. Le rapport considère que, dans le domaine de la prévention du risque professionnel, les acteurs institutionnels (inspection du travail, CARSAT, services de santé au travail, associations en charge de l’amélioration des conditions de travail, en interne Comité social et économique) sont trop nombreux et les politiques trop dispersées.  De plus ces acteurs mêlent le plus souvent contrôle, droit de sanctionner et incitations à la prévention. Le système multiplie les obligations formelles plus qu’il n’incite les employeurs (surtout les petits) à sortir de leur passivité. Enfin, même si l’insistance récente mise sur la prévention des risques psychosociaux a permis de mieux appréhender certains risques, le système élaboré depuis 100 ans met l’accent sur les altérations physiques classiques et mesure mal les conséquences de la pénibilité physique et surtout mentale sur l’état de santé des salariés. De ce fait, il méconnaît l’importance de la prise de conscience des employeurs.

Le rapport Lecocq propose donc une refonte totale du système, avec création au niveau national et régional, de structures uniquement vouées à la prévention. Au niveau national, la structure réunirait l’ANACT, Agence nationale d’amélioration des conditions de travail, l’INRS Institut national de recherche et de sécurité, et l’OPPBTP, organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics. Au niveau régional, le service de prévention regrouperait les services de santé au travail et les agents compétents de prévention agissant aujourd’hui dans le cadre des organismes de sécurité sociale. Ceux-ci se recentreraient sur leurs fonctions d’assureurs et de contrôleurs. Les services régionaux de prévention offriraient aux entreprises un suivi individuel des salariés, des conseils, un appui technique, des aides financières. Le système de financement du risque devrait être clarifié, la contribution des entreprises (couverture du risque et contribution aux services de santé au travail) serait unique, modulée en fonction de leurs efforts de prévention. La prévention bénéficierait d’un fonds dédié. Le plan Santé au travail serait doté d’objectifs précis et surtout évalués. Les entreprises devraient toutes disposer d’un plan de prévention des risques, seul document désormais imposé et l’obligation d’élaborer le « Document unique » serait supprimée.

Un projet de réforme mal parti

 Le gouvernement a annoncé sur les propositions du rapport Lecocq l’ouverture d’une concertation, pour parvenir à la rédaction d’un projet de loi.

Dès avant le début de ce travail commun aux organisations patronales et syndicales au sein du COCT (Conseil d’orientation des conditions de travail), les critiques ont fusé de toutes parts : les organisations syndicales ont soupçonné une concertation de façade et insisté sur la place du paritarisme dans le gouvernance ; les services de santé au travail, qui craignent de voir leurs spécificités méconnues s’ils se retrouvent dans un service régional de prévention, ont manifesté leur hostilité à la réforme, arguant que le système actuel n’est pas si compliqué et ne fonctionne pas si mal ; certaines organisations syndicales (la CGT) se moquent du laxisme supposé du rapport qui préconise l’allégement de contraintes jugées formelles, regrettent la disparition du document unique et soulignent que seule la peur des sanctions peut obliger les entreprises à respecter l’impératif de prévention.

La concertation entre les partenaires sociaux s’est terminée sur un constat d’échec le 12 juillet 2019. La position commune des organisations syndicales publiée à cette occasion n’est pourtant ni fermée ni hostile :  elle insiste sur le refus de l’étatisation du dispositif, refuse la seule perspective d’un « accompagnement » des entreprises pour une meilleure prévention et veut valoriser le dialogue social, met en garde contre une réforme précipitée. Pour autant, les syndicats acceptent le principe d’une réforme ambitieuse mais la veulent davantage négociée. En revanche, la position des organisations patronales est une fin de non-recevoir : elles rejettent la réforme de la gouvernance des services de santé au travail (ce sont les employeurs qui l’assurent aujourd’hui), refusent d’assimiler qualité de vie au travail et santé au travail et ne veulent pas qu’une structure régionale de prévention soit en charge de la prévention des risques psycho-sociaux, qui serait le pré carré des managers.

Le gouvernement reprendra sans doute la main, comme il l’a fait après l’échec de la négociation sur l’assurance chômage, pas de la manière la plus opportune en l’occurrence.

Reste à mesurer, sur cet exemple, les blocages de notre société. Les corporatismes s’expriment à plein, comme on le voit avec les services de santé au travail, mal insérés depuis toujours dans un dispositif de prévention plus global parce que focalisés sur le suivi individuel des salariés. Surtout, ce sont les organisations patronales qui sont, au final, les plus conservatrices : peu importe que la prévention des risques professionnels soit peu efficace et que la performance des entreprises en soit, au final, affectée. Peu importe aussi que leur refus affaiblisse la négociation sociale à laquelle ils se disent (formellement) attachés. Plutôt que d’essayer d’infléchir la réforme en collaboration avec leurs partenaires naturels, ils préfèrent manifester leur attachement au statu quo. La réforme se fera sans doute, parce qu’elle est nécessaire. Sans l’intervention des partenaires sociaux, elle sera probablement moins adaptée et, en tout cas, moins bien acceptée.

Pergama, le 4 août 2019

[1] Selon les experts, les facteurs de risque des RPS sont une charge de travail excessive et le sentiment de ne pas pouvoir faire face, des relations de travail difficiles ou dévalorisantes, l’absence d’aide, une pression sur les résultats, l’absence d’autonomie et de marge de manœuvre, des conflits de valeur. La fréquence des réorganisations et la peur de l’avenir sont des facteurs aggravants.

[2] Les expositions aux risques professionnels dans les petites entreprises en 2010, DARES résultats, juillet 2017

[3] L’indice de fréquence mesure le nombre des accidents du travail/1000 salariés, ce qui permet de tenir compte de l’activité.

[4] Voir le rapport d’activité 2013 de la CNAMTS dans le domaine des risques professionnels.

[5] Eurofound, « Sixième enquête européenne sur les conditions de travail », 2015.

[6] Les critères sont la compétence et l’autonomie, l’environnement social et physique, l’intensité du travail, les perspectives d’avenir, le temps de travail, les revenus.

[7] L’exposition aux risques du travail : quels écarts de perception entre les salariés et leurs employeurs ? Dares, document d’études, avril 2019

[8] La tarification des accidents du travail et maladies professionnelles : une gestion lourde, un caractère incitatif à renforcer, rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale, Cour des comptes, octobre 2018

[9] Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée, Rapport fait à la demande du Premier ministre, par C. Lecocq, députée, H. Dupuis, consultant, H. Forest, ancien secrétaire confédéral de la CFDT, juillet 2018