Le thème de l’injustice de la fiscalité a fait l’objet, cette année, d’une conférence-débat aux Journées de l’Economie à Lyon, avec des interventions d’Orsetta Causa, de l’OCDE, de Jean-Luc Tavernier, de l’Insee, de Xavier Timbeau, de l’OFCE, de l’universitaire Alain Trannoy et du chercheur du CNRS Alexis Spire, le seul à ne pas être économiste mais sociologue.

Bien évidemment, le sujet n’a pas été complètement traité : son ampleur et sa complexité l’empêcheraient sans doute. La plupart des interventions ont apporté des éclairages sur la difficulté de cerner l’équité, seule une a cherché à apporter une réponse synthétique à la question posée. Surtout, les interventions ont peu traité des enjeux et ont été plutôt scolaires, à l’exception d’Alain Trannoy, qui a plaidé pour une plus grande justice « procédurale » dans la détermination de l’impôt et d’Alexis Spire, auquel son sujet (« Les catégories sociales face à l’impôt ») permettait une plus grande vivacité.

L’approche choisie a été de traiter d’abord de la redistribution, puis de son évolution récente, en fonction des périodes et des choix politiques, du rapport des Français à l’impôt, enfin des pistes pour améliorer la justice des décisions en ce domaine. Reprenons ces séquences, quitte à compléter parfois les interventions.

Redistribution et justice : les spécificités de la France dans l’OCDE.

La redistribution (différence entre les revenus avant et après prélèvements et versement des prestations) est une approche logique pour mesurer l’équité du système fiscal. Il est alors impossible de séparer la fiscalité des autres modalités d’intervention de la puissance publique sur les revenus disponibles, prélèvements sociaux et prestations sociales. Pour autant, la mesure de la redistribution est toujours imparfaite : elle dépend des prélèvements et prestations pris en compte et l’OCDE comme l’Insee ne retiennent qu’un nombre limité des uns et des autres.

Les données comparatives[1] de l’OCDE montrent que, en France, la redistribution (mesurée par l’évolution du coefficient de Gini[2] avant et après prélèvements d’impôts et versement de prestations sociales), est élevée, même si un certain nombre d’autres pays la devancent (l’Irlande, la Finlande, le Danemark, la Suède, la Belgique…). Les inégalités de revenus y sont réduites de 35 % contre 26 % dans la moyenne OCDE. Autre mode de mesure, le rapport interdécile entre les 10 % les plus fortunés et les 10 % les moins favorisés passe de 22 avant redistribution à 6 après.

Les spécificités de la France sont autres : la première est que, dans la redistribution, l’impôt joue un rôle plus faible qu’ailleurs. Les prélèvements comptent pour 36 % dans la réduction des inégalités de revenus et les prestations sociales pour 66 %, alors que la redistribution des pays scandinaves ou anglo-saxons s’appuie bien davantage sur l’impôt. Il aurait été intéressant de discuter ce point : en France, l’impôt, même progressif, porte moins qu’ailleurs l’ambition de justice sociale, ce qui affaiblit sans doute la visibilité de la redistribution effectuée et contribue aussi, sur le long terme, à l’éroder, puisque les prestations sociales sont revalorisées au mieux comme les prix.

Deuxième caractéristique, en France, le ciblage des prestations sociales, mesuré par le pourcentage destiné au premier quintile de revenus, est limité (20 % des prestations, contre 30 à 40 % dans les pays scandinaves, en Grande-Bretagne, en Allemagne). Le débat sur le ciblage est ancien : alors que ce choix peut paraître favorable aux catégories défavorisées, la tradition française lui est hostile, considérant que les prestations sociales doivent être le plus possibles universelles. L’argument est que, si les prestations étaient réservées aux plus pauvres, la politique sociale courrait le risque d’être marginalisée. De plus, ce sont les pays généreux pour tous qui sont aussi ceux qui réduisent le plus la pauvreté. Le raisonnement est convaincant à condition de ne pas être poussé trop loin : le choix universaliste coûte cher et servir des prestations familiales modulées en fonction des ressources n’est pas scandaleux.

Troisième spécificité, dans de très nombreux pays, la redistribution, même si elle a parfois augmenté lors de la crise, a diminué sur le moyen terme, du milieu des années 90 à 2014 : l’augmentation du taux d’emploi des seniors a sans doute joué mais l’explication principale résiderait dans les politiques d’encouragement au travail (qui ont reposé en partie sur la réduction des aides aux demandeurs d’emploi). Jusqu’ici, la France a échappé à ce mouvement et la redistribution n’y a pas baissé. Ce n’est qu’en 2019 que la réforme de l’assurance chômage diminue les prestations au nom de la « préférence pour le travail », mais l’objectif semble davantage de faire des économies que de faciliter l’insertion.

Ce point renvoie au débat (évoqué aux JECO par J-L Tavernier, mais de manière peu compréhensible) sur les finalités de l’impôt et sur le choix entre justice et efficacité. L’impôt n’a pas en effet comme seule finalité d’être juste, il doit aussi rapporter de l’argent, améliorer la compétitivité du pays et encourager certains comportements. Entre efficacité et équité, le débat est compliqué : dans certains cas, les deux vont de pair, par exemple dans la lutte contre la fraude fiscale ou la réduction de niches fiscales considérées comme inefficaces. En revanche, efficacité et équité s’opposent parfois, ainsi pour la TVA. S’agissant des prestations servies aux faibles revenus (RSA, demandeurs d’emploi), opposer efficacité et justice est fréquent mais n’a guère de sens : la notion de « trappe à pauvreté », longtemps utilisée pour ne pas augmenter les prestations d’assistance de crainte d’encourager l’inactivité, est largement erronée et les « pauvres » sont nombreux à travailler et à vouloir le faire. La prise de conscience de cette situation a conduit à créer de nouvelles prestations d’encouragement au travail (RSA activité puis prime d’activité) ce qui a diminué, pour ces catégories, un taux marginal d’imposition traditionnellement élevé (les économistes appellent ainsi la perte subie pour tout euro de revenu supplémentaire, du fait de la baisse de prestations sous condition de ressources ou de prélèvement d’impôt supplémentaire). La courbe des taux marginaux d’imposition en fonction du revenu a alors évolué, d’une classique courbe en U à une courbe « en tilde », qui baisse au départ puis remonte avant de baisser à nouveau. Cette évolution est défavorable aux petites classes moyennes, qui n’ont plus droit aux aides tout en étant imposables : leur taux marginal d’imposition augmente, ce qui leur donne le sentiment d’être les sacrifiés d’un système fiscal injuste, contribuant plus qu’ils ne touchent[3].

Crises sociales et équité

 Quelle est l’évolution de la redistribution des revenus en période de crise ? L’on connaît celle des années 2008-2016 avec l’étude de France Portrait social 2018. Le revenu de l’ensemble des déciles a alors stagné, voire baissé. Trois facteurs ont joué, la crise, avec la montée du chômage et des temps partiels, les évolutions démographiques (montée des ménages d’une seule personne) et les mesures de redistribution, avec une augmentation des prélèvements (augmentation des cotisations, création d’une nouvelle tranche d’imposition, soumission au barème de l’impôt des revenus du capital…) et une amélioration de certaines prestations sociales. Ces différents facteurs ont bien sûr joué inégalement selon les revenus : les déciles inférieurs ont pâti de la crise mais bénéficié de l’amélioration des prestations. Les déciles supérieurs n’ont pas vu de répercussions de la crise mais leur revenu a été pénalisé par l’augmentation des prélèvements.

Par la suite, les choix politiques ont évolué très différemment : en 2018, les choix fiscaux ont été défavorables aux ménages les moins aisés, les seuls ménages à voir leur revenu croître de façon importante étant les ménages très aisés. En 2019, à la suite de la crise des Gilets jaunes, les mesures favorables sont réparties de manière beaucoup plus équilibrée mais les 5 % les plus aisés restent fortement gagnants[4] .

Quels enseignements tirer de ces périodes contrastées, qui montrent que les crises (et les changements de gouvernement) rebattent les cartes ? D’abord une tautologie : les réformes se font au nom de l’équité mais la notion est différemment comprise. La soumission des revenus du capital à l’impôt doit-elle être progressive ou forfaitaire ? Quelles tranches pour l’IRPP ? La fiscalité verte est-elle juste en soi ? Ensuite, que la crise des Gilets jaunes est née de la fiscalité, à un double titre : ce sont les mesures fiscales de 2018 (notamment l’augmentation de la taxe carbone) qui ont été à l’origine de la révolte mais celle-ci vient aussi de la longue période de stagnation des revenus qui a précédé, situation qui exacerbe la sensibilité aux inégalités. Or, l’augmentation de la taxe carbone a été décidée la même année que la suppression de l’impôt sur la fortune et que la réforme de l’imposition des revenus du capital, soustraits au barème de l’IRPP. Troisième leçon, les décideurs devraient toujours s’interroger sur qui est gagnant ou perdant aux réformes. Dernier enseignement, la force symbolique de l’impôt : le remplacement de l’impôt sur la fortune par un impôt sur la fortune immobilière se traduit par un manque à gagner d’environ 3 Mds, ce qui pèse peu dans l’ensemble de la fiscalité. Mais le poids de ces milliards est particulièrement lourd… De même, on sait que la taxe GAFA mise en place en France rapportera peu et ne rétablit pas la justice : elle n’en représenta pas moins un symbole fort.

 Les Français et l’impôt : le poids de l’appartenance sociale

 Antoine Spire a présenté le contenu de son étude[5] sur la représentation que les Français ont des impôts. Le sentiment d’un « trop d’impôt » est répandu (84 % des Français en 2013, 88 % en 2017), les impôts étant toutefois jugés différemment : l’Impôt sur le revenu est jugé juste à 77 % mais les droits de succession ne sont jugés justes que par une faible minorité (12 %). Surtout, les appréciations diffèrent selon les diplômes, la catégorie sociale, la situation géographique : le paradoxe est que ce sont les catégories supérieures qui sont les premières à trouver les impôts justes, alors même qu’elles en payent davantage. La situation géographique joue : les habitants des petites villes et des zones rurales ont une propension bien plus forte à trouver l’impôt injuste, à la différence de ceux des grandes villes, notamment Paris.

Les pistes d’explication sont diverses : l’opposition à l’impôt recouvre une opposition à l’austérité et traduit la difficulté à vivre, le rejet d’un Etat lointain, considéré comme au service des puissants. Dans les petites villes, l’impôt est mis en balance avec les services publics qui disparaissent. Il n’existe pas d’ailleurs d’incompatibilité entre l’aversion à l’impôt et l’attachement au service public…Les catégories supérieures ont au contraire une familiarité avec l’impôt dont elles mesurent l’utilité mais avec lequel elles sont aussi capables de « s’arranger » (elles connaissent les dispositifs qui permettent de l’abaisser).  L’appréciation de l’équité est donc politique et culturelle mais pas rationnelle : ainsi ce sont les employés, dont le patrimoine est peu élevé, qui sont les plus hostiles à l’impôt sur les successions, alors que compte tenu de l’abattement prévu, ils ont fort peu de chances de le payer. Mais pour cette catégorie, le patrimoine renvoie à la résidence principale, effort d’une vie qui provoque un attachement fort, alors que les gros patrimoines n’ont pas avec leurs biens cette relation affective.

Système fiscal : rechercher l’équité

L’essentiel de la Conférence JECO a été consacrée à démontrer combien l’équité est une notion difficile à cerner, parfois très subjective. Mais il fallait bien pourtant répondre à la question posée. A. Trannoy s’y est essayé : selon lui, le système est trop complexe pour être jugé équitable. Il n’est en tout cas pas transparent, avec une multiplicité d’impôts, trois étages de fiscalité et de redistribution (Etat, collectivités, Sécurité sociale) qui de plus échangent des subventions, avec des impôts faibles mais très visibles (l’impôt sur la fortune) et des impôts élevés et invisibles (la TVA). Surtout, juger qu’une redistribution élevée accroît l’équité est trompeur : la contrepartie en France est une inégalité des chances plus forte qu’ailleurs et la redistribution telle qu’elle existe ne corrige pas les véritables inégalités. Il vaudrait mieux s’attaquer à ces dernières et ne pas avoir à les corriger ensuite.

Enfin, le débat efficacité/équité (la recherche du point optimal de redistribution et du meilleur système fiscal) ne peut être tranché qu’au niveau politique. La justice de l’impôt est « procédurale », elle dépend d’un débat politique. Le problème est qu’en France, la loi de finances est dans la main de l’exécutif, et que le rôle du Parlement en ce domaine est nul ou quasiment. De toute façon, le Parlement ne représente pas le pays réel. De ce fait, l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (la répartition de la contribution commune en fonction des capacités contributives) n’est pas respecté. Seule une convention citoyenne placée à côté du Parlement serait à même de rétablir l’équilibre et d’améliorer l’équité et la transparence du débat fiscal.

Au final, lier équité de l’impôt et mise en œuvre de processus démocratiques de décision est légitime. De même, il est certain que la France, malgré une redistribution élevée, reste un pays puissamment inégalitaire. Dans un récent article[6], la chef économiste de l’OCDE, Laurence Boone, évoque une mobilité sociale intergénérationnelle faible (seule la Hongrie fait moins bien) et un poids très lourd du déterminisme social à l’école, dans l’acquisition des compétences, dans l’accès à l’emploi et au logement. Il est difficile de parler d’équité de l’impôt sans s’interroger sur les inégalités…L’impôt peut pourtant contribuer à mieux les limiter. A. Trannoy mentionne quelques pistes : accentuer la progressivité des impôts, reprofiler les taux de TVA selon les biens achetés. D’autres économistes[7] évoquent une lutte plus résolue contre l’évasion fiscale, une révision démocratique des niches fiscales, le remplacement du quotient familial par un abattement forfaitaire par enfant, l’accentuation de la progressivité de l’impôt (applicable à la CSG ?) et un renforcement de la fiscalité du patrimoine. Comme le dit A. Trannoy, dans le domaine fiscal, les idées les plus simples ne sont pas forcément les pires.

Pergama, le 10 novembre 2019

[1] On trouvera la plupart des éléments présentés lors des JECO dans l’article « Income redistribution across OECD countries : main findings and policy implications », OECD Ecoscope, 14 février 2019

[2] Le coefficient de Gini, compris entre 0 et 1, mesure la dispersion des revenus dans une population, 0 représentant une distribution parfaitement égalitaire et 1 la distribution la plus inégalitaire.

[3] Voir « Les incitations monétaires au travail en France entre 1998 et 2014 », M. Sicsic, Economie et Statistique, n° 503-504, 2018

[4] Cf. OFCE, Policy brief 46 du 26 janvier 2019. L’évaluations de l’effet des mesures fiscales 2018-2019 contenue dans la note de l’Institut des politiques publiques « Budget 2019, quel effet sur les ménages ? » sont un peu différentes mais concordent sur un point : sur les deux années, les plus riches (l’IPP a étudié le centile le plus aisé) ont considérablement gagné.

[5] L’enquête fait l’objet d’un ouvrage « Résistances à l’impôt, attachement à l’Etat », Seuil 2018

[6] La France, les inégalités et l’ascenseur social, Laurence Boone et Antoine Goujard, Ecoscope, OECD, 25 février 2019

[7] Jean Gadrey, in Observatoire des inégalités, 4 février 2019