Respecter les droits des enfants

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Respecter les droits des enfants

La convention internationale des droits de l’enfant (CIDE), dont on vient de fêter les 30 ans, a été approuvée en 1989 par l’Assemblée générale des Nations-Unies et ratifiée par presque tous les pays de la planète, à l’exception notable des Etats-Unis. L’on peut classer les droits qui y sont inscrits sous plusieurs rubriques : l’enfant a d’abord des droits sociaux, parfois généraux, parfois liés à son âge (droit à la santé, droit à l’éducation, droit à vivre en famille, droit à être protégé de la violence, de la guerre et de l’exploitation,  droit à être traité avec humanité en cas de privation de liberté) ; il a ensuite des droits en tant que personne humaine : droit à l’identité, qui fait de lui le ressortissant d’un pays censé le protéger ; droit d’expression, qui lui a été longtemps dénié en tant que mineur ; droit à l’égalité et au respect des différences, ce qui permet de mettre sur le même pied l’enfant handicapé et bien portant, l’enfant étranger ou national ; droit à ne pas subir de traitements cruels et dégradants.

Un article spécifique de la convention, l’article 3 alinéa 1, stipule que, dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, « l’intérêt supérieur de l’enfant » doit être une considération primordiale. La notion est devenue centrale : les juridictions suprêmes (Conseil d’Etat, Cour de cassation) l’utilisent, tout comme, depuis peu, le Conseil constitutionnel, mais force est de reconnaître qu’elle est difficile à définir, s’appréhende au cas par cas et que son invocation relève parfois de l’opportunisme.

La convention correspond à un engagement du pays signataire : son application est en théorie contrôlée tous les 5 ans par une Commission des droits de l’enfant de l’ONU. Des mariages de fillettes aux enfants soldats ou victimes de la guerre en passant par le travail forcé ou les carences de l’éducation, l’on sait bien sûr que les droits des enfants sont loin d’être respectés dans le monde. Qu’en est-il en France ?

La France n’est pas un eldorado pour tous les enfants et nous verrons ci-dessous qu’elle tolère des carences inacceptables, voire des pratiques allant à l’encontre de droits élémentaires des enfants. Pour autant, la situation des enfants y est meilleure que dans de très nombreux pays : le droit à l’éducation est globalement respecté et les écoles et institutions publiques ont obligation d’accueillir même les enfants en situation irrégulière ; les missions de l’Aide sociale à l’enfance, assurée par les départements, sont larges : le service doit intervenir, y compris de manière préventive, dans les situations où les parents rencontrent des difficultés susceptibles de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou le développement des enfants mineurs : de graves difficultés matérielles justifient son intervention, pas seulement les soupçons de maltraitance ou de délaissement. Le juge pour enfants qui prend une mesure à l’égard d’un enfant doit l’entendre s’il est capable de discernement.  La loi du 14 mars 2016 s’est efforcée de fixer un cadre pour améliorer la qualité de la protection des enfants de l’ASE : le service doit définir un « projet pour l’enfant » afin de mieux stabiliser des parcours trop souvent chaotiques (l’enfant capable de discernement est consulté), veiller aux liens avec les frères et sœurs, enfin préparer les sorties et proposer plus systématiquement un accompagnement après la majorité jusqu’à 21 ans. Quant aux mineurs délinquants, les lois de la République affirment des principes fondamentaux qui ont acquis valeur constitutionnelle : atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l’âge, recherche du « relèvement éducatif et moral » des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcé de ces mesures par une juridiction spécialisée. Le Code de procédure civile prévoit l’audition des enfants, en cas de divorce ou de séparation de leurs parents, s’ils sont capables de discernement et en font la demande. Les dispositifs de lutte contre la pauvreté (et, en particulier les prestations sociales) prennent en compte la présence d’enfants. Dans les mesures récentes qui améliorent les droits de l’enfant, on relève l’extension du droit à l’éducation (loi du 11 février 2005 qui considère, à l’inverse des textes précédemment appliqués, que l’intégration scolaire en milieu ordinaire des enfants handicapés doit être la règle, loi du 26 juillet 2019 qui ouvre l’obligation d’accueil scolaire à tous les enfants à partir de 3 ans) ; l’amélioration de la protection des enfants contre la violence (loi du 10 juillet 2019 relative à l’interdiction des violences éducatives ordinaires) ; l’amélioration des ressources des familles monoparentales (mise en place d’un service public de versement des pensions alimentaires).

Pour autant, la tradition française est souvent de proclamer des droits formels qui en pratique sont mal mis en œuvre. Qu’en est-il des droits de l’enfant ? Premier constat, malgré certaines limites, les juridictions suprêmes contribuent à l’application effective de la Convention. Second constat, il existe sur le territoire national, des violations délibérées du droit des enfants, assumées par leurs responsables sous divers prétextes. Enfin, les carences les plus répandues viennent de pratiques défaillantes ou d’une indifférence à l’égard de situations jugées regrettables mais auxquelles les pouvoirs publics ne mettent pas fin avec suffisamment de fermeté.

Une intégration des droits de l’enfant dans le droit applicable…

La jurisprudence du Conseil d’Etat évoque à de nombreuses reprises l’intérêt supérieur de l’enfant : il peut s’agir de ne pas permettre une reconduite à la frontière (décisions des 7 avril 2006 et 24 avril 2019) dès lors qu’elle implique une séparation entre enfants et parents dans des conditions qui ne semblent pas acceptables. Il peut s’agir aussi d’annuler un refus de regroupement familial apparemment respectueux des textes (qui exigent que l’enfant ne soit pas présent sur le territoire sur le territoire national au moment de la demande) parce que le très jeune enfant qui devait être temporairement renvoyé dans le pays d’origine n’y avait aucune famille (22 septembre 1997). Au nom de l’intérêt supérieur des enfants, parfois combiné avec les dispositions de la CEDH, le Conseil d’Etat a rappelé que des droits spécifiques doivent être prévus lorsqu’une procédure disciplinaire s’applique à un mineur en détention (30 juillet 2003), obligé l’administration à adapter le régime carcéral des mineurs (pas de régime d’isolement, décision du 31 octobre 2008), averti que, en cas d’expulsion pour occupation illégale d’un immeuble, le délai accordé doit tenir compte de la présence d’enfants (28 juillet 2017). Deux décisions paraissent particulièrement importantes : celle du 7 juin 2006, qui prohibe toute restriction dans l’accès aux soins des mineurs en situation irrégulière (les réformes de l’AME (aide médicale d’Etat), délai de carence ou participation financière, ne s’appliquent pas aux mineurs) et le référé liberté du 25 janvier 2019, qui rappelle fermement, à propos d’un jeune malien que le département auquel il s’était adressé avait refusé de prendre en charge, qu’il s’agit là d’une carence caractérisée dans l’accomplissement de la mission d’accueil confiée par la loi. En l’occurrence, le Conseil d’Etat n’a pas invoqué l’intérêt supérieur de l’enfant mais l’atteinte à une liberté fondamentale. Le Conseil précise que les réponses dilatoires (report de la date d’examen de la demande à plusieurs semaines) ne sont pas acceptables et que le mineur, dès qu’il se présente, doit être au moins mis à l’abri.

Le Conseil constitutionnel a été bien plus long à reconnaître la notion d’intérêt supérieur de l’enfant. Alors que les juges judiciaire et administratif tiennent compte dans leurs décisions des engagements internationaux de la France, le Conseil s’y refuse, jugeant que la Constitution est supérieure aux engagements internationaux de la France. Il utilise néanmoins la notion d’intérêt supérieur de l’enfant dans une décision du 6 septembre 2018 et surtout dans celle du 19 mars 2019, notion qu’il tire des alinéas 10 et 11 du préambule de la Constitution de 1946 (garantie à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs de la santé et de la sécurité matérielle) et non de la CIDE. Le raisonnement est parfaitement artificiel mais de ce fait le Conseil s’aligne sur les autres juridictions.

mais des exceptions…

Les droits de l’enfant restent cependant imparfaitement pris en compte. En premier lieu, de nombreux articles de la CIDE ne sont pas considérés comme directement applicables, selon une théorie juridique difficilement compréhensible qui veut que les textes qui imposent des obligations aux Etats ne peuvent être invoqués par les particuliers qui réclament un droit. Le défenseur des Droits a été amené ainsi à établir un tableau des articles de la Convention à effet direct ou sans effet direct : l’article qui interdit les discriminations ne peut être invoqué tandis que l’article 9, qui imposent pourtant une obligation aux Etats en cas de séparation des parents, a été reconnu comme d’application directe, de même que l’article 3.1 sur l’intérêt supérieur des enfants qui s’adresse pourtant à des institutions. Surtout, l’on a du mal à comprendre que, dès lors que les Etats ont une obligation reconnue, il soit impossible aux justiciables de s’en prévaloir : cela veut dire que l’Etat s’engage mais que ses ressortissants ne peuvent le contraindre à appliquer ses engagements.

Surtout, certaines décisions sont sur le fond contestables. Le Conseil d’Etat a ainsi rejeté le 23 avril 2019 quatre requêtes de familles de femmes ressortissantes françaises retenues avec des enfants dans des camps en Syrie ou en Irak au motif que les mesures demandées relèveraient de la conduite des relations internationales et qu’une juridiction n’est pas compétente pour en connaître. Il applique ainsi la théorie jurisprudentielle des « Actes de gouvernement » dont on ne sait quelle est la justification. Originellement, il s’agissait de ne pas interférer avec des décisions politiques mais bien évidemment le motif ne tient pas (sinon l’arbitraire est permis) et ce critère a été abandonné en 1875. L’on considère depuis lors que la théorie s’explique parce qu’il ne serait pas possible à un juge de s’immiscer dans les actes de souveraineté. Mais à quoi bon alors construire un droit international destiné à empêcher la torture et la mort des enfants si on ne peut ordonner à un Etat de tenter au moins des démarches pour y mettre fin, dans un contexte surtout où l’on sait que les gardiens de ces prisonniers ne demandent qu’à s’en débarrasser ?

Moins grave mais significatif d’une lecture étriquée et abstraite des droits des mineurs, le Conseil constitutionnel a validé, le 21 mars 2019, dans une décision relative à une QPC, le recours aux tests osseux pour établir la minorité alors qu’ils n’ont pas de validité scientifique en ce domaine. Il a cependant indiqué que le refus d’admission dans un service de l’ASE ne peut reposer sur le test seul. Cette décision paraît juridiquement impeccable mais elle encourage à bafouer le droit. Le Conseil d’Etat ne peut pas ignorer que le mineur est dans une situation telle qu’il ne peut donner un consentement libre et éclairé au test. Il ne peut pas ignorer qu’admettre le test comme une part d’un « faisceau d’indices », c’est en admettre en pratique la validité : les Conseils départementaux qui pratiquent les tests n’éprouvent pas de « doute » sur la minorité, ils cherchent les moyens de refuser l’admission et trouveront toujours à étayer les résultats non parfaitement probants du test. Dans la logique de cette décision, le Conseil constitutionnel a validé par la suite (décision du 26 juillet 2019) l’établissement d’un fichier collectant les données personnelles de personnes se déclarant mineurs isolées, dont l’objectif est de contribuer à établir une vérité l’impossible, à savoir l’âge d’une personne : le mineur est surtout considéré comme un fraudeur potentiel, ce qui choque dès lors que cet angle est exclusif et que l’aide due n’est souvent pas apportée.

des violations assumées…

 Il s’agit en premier lieu de la présence d’enfants en centre de rétention, qui n’est pas marginale (172 enfants en 2016, 304 en 2017, 208 en 2018), légalisée par la loi du 7 mars 2016 (sous condition d’adaptation des chambres) et pourtant à plusieurs reprises jugée contraire à la CIDE par la Convention européenne des droits de l’homme. Celle-ci juge moins en fonction de principes absolus qu’en tenant compte du cas d’espèces : tout en reconnaissant que le séjour est toujours source d’angoisse, la Cour ne considère pas que toute rétention est impossible mais retient trois critères, qui ont valu à la France 5 condamnations : âge des enfants, inadaptation des locaux, durée de la rétention (plusieurs jours). La contrôleuse des lieux de privation de liberté (rapport d’activité 2018) et l’Unicef (déclaration du 18 avril 2019) sont plus exigeants : les enfants ne doivent selon eux jamais être retenus dans un centre de rétention, même pour une très courte durée, et la nécessité de ne pas séparer les enfants de leur famille n’est pas un motif suffisant pour les priver de liberté, surtout quand une alternative existe (l’assignation à résidence). Pour autant, au-delà du cas des jeunes enfants, combien de mineurs non accompagnés dans les zones d’attente des aéroports ou dans les CRA eux-mêmes ?

S’agissant des mineurs non accompagnés, l’on a déjà évoqué ci-dessus l’attitude de certains départements qui, volontairement, différent leurs réponses aux demandes d’aide ou négligent d’en apporter une et laissent les mineurs errer sans aucune protection dans des camps ou dans de grandes villes. Le Haut-Commissariat aux réfugiés a publié en octobre 2019 un rapport « Voyages du désespoir : arrivées d’enfants réfugiés et migrants en Europe » qui souligne les carences de la prise en charge : les conditions d’accueil sont inhumaines dans plusieurs pays européens mais l’inhumanité existe aussi en France.

Enfin, des enfants sont déscolarisés, en violation de la loi : un rapport de la Commission nationale consultative des droits de l’homme de 2019 chiffre à 100 000 leur nombre, enfants roms, enfants logés dans des hôtels sociaux ou des squats. La CNCDH incrimine les refus des maires et des pratiques tendant à demander de multiples justificatifs que les familles ou les mineurs isolés ne sont pas à même de fournir. Le chiffre est en réalité difficile à établir (le ministère de l’Education nationale l’estime à 20 000). Pour autant, à petite échelle, une enquête de 2016 du Collectif pour la scolarisation des enfants roms a noté, à partir d’un échantillon représentatif, que plus de la moitié des enfants des bidonvilles n’était pas scolarisée, du fait notamment de la fréquence des expulsions qui compliquent excessivement tout accès à l’éducation.

Que dire enfin de la longue lutte de la Cour de cassation (arrêts de 1989,1991,2008,2011 et 2013) d’abord contre l’adoption d’enfants nés par GPA à l’étranger et ensuite contre la retranscription sur les registres d’Etat civil français des liens entre ces enfants et leurs parents, biologique et « d’intention » ? La CEDH a néanmoins permis l’évolution de cette position, en affirmant en 2014 que l’intérêt supérieur de l’enfant imposait de reconnaître un lien de filiation avec ses parents et, en 2019, en spécifiant que cet intérêt supérieur imposait de reconnaître un lien avec la mère d’intention.  Longtemps, la Cour de cassation, en toute conscience, a fait prévaloir l’ordre public sur l’intérêt supérieur des enfants.

et, dans la pratique, une indifférence fréquente aux droits des enfants

 Très fréquemment, la violation du droit des enfants résulte d’une sorte de résignation devant une réalité difficile. Il en est ainsi de l’augmentation du nombre de mineurs incarcérés : 882 mi 2019, dont 80 % sont en détention préventive, soit une augmentation de 27 % par rapport à 2013, chiffre auquel il faut ajouter les mineurs retenus en Centres éducatifs fermés, soit 1350 mineurs au total détenu et retenus. Dans un contexte de stabilité de la délinquance juvénile, un rapport de 2018 de la CNCDH incrimine la « surpénalisation » de la délinquance adolescente, avec de nouveaux délits (occupation de halls d’immeubles…) et un allongement des peines, signes d’intolérance croissante à l’égard de nouveaux types de violence. Pourtant, l’incarcération des mineurs devrait être, en droit, l’ultime recours et, comme le dit le pédopsychiatre Boris Cyrulnik, c’est la pire réponse qui soit, d’autant que les conditions de détention ne sont pas bonnes (la séparation avec les adultes n’est pas parfaite et les activités parfois réduites). Le constat ne soulève pour autant aucune espèce de réaction.

Il n’en est pas tout à fait de même avec les enfants qui dorment dans la rue. Le plan pauvreté d’octobre 2018 entendait en effet multiplier les maraudes pour lutter contre ce phénomène : le bilan présenté en Conseil des ministres le 11 septembre 2019 mentionne leur mise en place et évoque 6000 enfants concernés. Quelques semaines après, le Samu social annonce que 700 enfants dorment dans la rue à Paris en ce mois de novembre…

Au-delà, reste à mentionner la maltraitance institutionnelle des enfants, souvent peu visible. S’agissant de l’aide sociale à l’enfance, plusieurs rapports (dont celui du Conseil économique, social et environnemental de 2018 et un autre d’une mission d’information de l’Assemblée nationale en 2019) ont évoqué les transferts trop nombreux des enfants difficiles, les carences de suivi médical, surtout en pédo-spychiatrie,  les séparations entre frères et sœurs, l’absence de lutte contre l’échec scolaire, la mise à la rue, le jour de leur majorité, de jeunes majeurs démunis. Le rapport du Défenseur des droits 2019 s’en fait l’écho, qui évoque également une certaine banalisation des violences envers les enfants dans les établissements médico-sociaux, des parcours chaotiques qui affectent le besoin de sécurité affective des enfants recueillis, des décisions prises sans consultation des enfants. Sur les violences, le gouvernement vient de publier un plan de lutte, avec une place contre les violences sexuelles. Sur le reste, il engage par contrat les départements à améliorer la qualité de l’aide sociale à l’enfance…

 

Le contraste apparaît si vif entre la proclamation des droits des enfants et la réalité que l’on s’agace souvent de la vénération qui entoure des textes déclaratifs, jugés, parfois, vides de sens puisqu’ouvertement non appliqués. De même, l’on s’agace de l’apitoiement envers les enfants pauvres, alors que, s’il en existe, c’est qu’il existe des parents pauvres qu’il faudrait aider au premier chef. Mais nous avons besoin pour progresser de références idéales. Il faudrait toutefois que les juristes les placent plus haut dans la hiérarchie des droits et que les Etats, y compris les Etats développés, soient attentifs aux dérapages, sans se contenter de généralités tièdes sur une situation jugée « globalement satisfaisante ». En matière de droits et libertés fondamentales, tout écart à la norme doit susciter la vigilance.

Pergama le 24 novembre 2019