Services publics : l’échec de la modernisation

 L’opinion des Français sur les services publics n’est pas excellente, même si elle s’est nettement améliorée en 2019 :  le baromètre de l’Institut Paul Delouvrier[1] indique que 48 % seulement de la population en ont une « plutôt bonne » ou « très bonne » opinion. Certes, lorsque l’on interroge des échantillons d’usagers des services publics, leurs opinions positives sont bien plus nombreuses (74 %) : mais les citoyens ne sont pas seulement des usagers et ils évaluent les politiques publiques sur d’autres critères, coût et résultats notamment.  Certes aussi, les opinions favorables progressent de 7 points en 2019 : l’amélioration du chômage joue sur l’image des services de l’emploi (+ 13 points), tout comme la mise en place réussie du prélèvement à la source sur celle des services fiscaux (+ 15 points). L’opinion des Français sur les services publics est, c’est logique, liée au contexte d’ensemble : les historiens et les politistes nous enseignent que les crises économiques et sociales conduisent à une « délégitimation » des institutions[2] et la sortie de crise améliore à l’inverse leur image. Il est d’ailleurs significatif que les ruraux et les catégories socio-professionnelles inférieures (CSP-) aient une moins bonne opinion des services publics que les habitants des villes et des CSP +. Reste que, même avec l’amélioration de 2019, à l’exception de la police, des organismes de sécurité sociale et des services fiscaux qui obtiennent la moyenne, moins de 50 % des Français ont une bonne opinion des autres services publics, l’emploi et la Justice étant en queue de peloton. Sur le fond, l’on s’explique assez bien cette évaluation : les études foisonnent sur les carences ou difficultés des grands services publics, Education, Justice, services d’emploi et d’insertion, soulignant des réussites (la garantie jeunes) mais aussi de très médiocres résultats (enquête PISA, délais de jugement) liés à des moyens mal calibrés, au conservatisme des méthodes, à un management inadapté. Peut-on généraliser ? En est-il de même pour les services publics plus petits, parfois plus autonomes, qui devraient être davantage à même d’améliorer leur gouvernance et leurs résultats ? Regardons.

Sur un mois donné, en l’occurrence décembre 2019, la Cour des comptes a fait paraître 4 rapports de contrôle et d’évaluation sur 4 services publics nationaux très différents, l’Ordre des médecins (un organisme privé chargé d’une mission de service public), l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, qui forme les Inspecteurs du travail (établissement public sous tutelle du Ministère du travail), l’ANSM, agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (établissement public sous tutelle du Ministère en charge de la santé) et la préfecture de police de Paris (service déconcentré de l’Etat). L’échantillon relève du hasard et n’est bien évidemment pas représentatif des services publics. Ce sondage aléatoire permet-il de compléter (ou de nuancer) le jugement plutôt négatif porté sur les grands services publics ? Pour l’essentiel, il les conforte :  même si le bilan, c’est heureux, comporte des points positifs, il est globalement inquiétant.

L’Ordre des médecins : des missions essentielles non remplies, une gestion des moyens qui ne respecte pas les règles

L’Ordre des médecins (Conseil national et Conseils départementaux où siègent des médecins élus) reçoit l’adhésion et les cotisations de tous les médecins à titre obligatoire. Sa mission est d’inscrire « au tableau » les médecins autorisés à exercer, de détecter et d’accompagner ceux qui n’en sont plus capables, de veiller au respect des obligations des médecins et, en particulier, au respect de la déontologie. L’ordre traite les plaintes et les transmet à des chambres disciplinaires de première instance puis d’appel (respectivement placées auprès des Conseils régionaux et du Conseil national de l’ordre).

Selon la Cour des comptes, l’Ordre remplit ses obligations sur l’établissement du tableau. La mission de détection des médecins dangereux ou incapables est exercée, mais de manière variable selon les lieux. L’Ordre en revanche ne vérifie pas, comme il le devrait, les obligations des médecins quant au « développement professionnel continu »[3]. Les conseils départementaux qui en étaient chargés jusqu’en 2019 (la mission a été alors transférée au Conseil national), n’examinent pas non plus les conventions des médecins avec les industries pharmaceutiques qui doivent leur être transmises et sur lequel ils devraient porter une appréciation au regard de critères déontologiques. A fortiori, l’Ordre n’en surveille pas le cumul, ce qui permet à la Cour de citer des dérives ahurissantes que personne n’a repérées. Enfin, le traitement des plaintes présente des carences patentes : sans texte, les conseils départementaux différencient « plaintes » et « doléances » (seules les premières sont transmises aux instances disciplinaires), les litiges sont traités de manière hétérogène et la vérification d’éventuelles atteintes à l’impartialité des médecins qui siègent dans les instances manque de rigueur. En revanche, l’Ordre intervient dans la défense des intérêts des médecins, alors que ce rôle, réservé aux syndicats de médecins, n’est pas le sien.

De grands désordres sont constatés dans la gestion des moyens attribués : l’établissement des bilans et des comptes de résultat des Conseils départementaux ne respectent pas les normes, la comptabilité d’un tiers d’entre eux est incomplète et il existe des cas où elle manque purement et simplement. Le patrimoine, confiée à des SCI, n’est pas inscrit dans les comptes et sa valeur n’est pas connue. Les indemnités versées à des élus en théorie « bénévoles » sont confortables (95 634€ annuels en moyenne pour chaque membre du bureau) et les justificatifs de remboursement de frais parfois incertains ou inexistants. Les dépenses de personnel ont augmenté de 58 % entre 2011 et 2017, avec une grande disparité des salaires (certains sont très élevés) et une propension aux recrutements « familiaux ».

L’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle : une qualité des formations dispensées à améliorer, une gestion défaillante, une tutelle qui ne remplit pas sa mission

 L’INTEFP a pour mission la formation initiale des Inspecteurs du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle et la formation continue de tous les personnels de la sphère travail-emploi. Il doit également valoriser ses compétences de formation auprès des partenaires extérieurs.

L’Institut assume sa fonction de formation, du moins sur le plan quantitatif et matériel, alors même que de 2011 à 2017, compte tenu des transformations auxquelles les services du Ministère ont fait face, le volume des formations a augmenté de 34 %. L’Institut est cependant peu ouvert sur l’extérieur : il n’a pas réussi à développer des ressources propres en offrant à des partenaires extérieurs une offre de formation ni à engager la mission que la loi travail du 8 aout 2016 lui a confiée de formation des partenaires sociaux ; ses partenariats avec des organismes de recherche ou universitaires sont très limités ; Il fait peu appel à des formateurs extérieurs au ministère du travail. Surtout les évaluations des formations dispensées aux élèves de formation initiale (à la différence des évaluations des formations continues) ne sont pas bonnes, de manière réitérée, depuis plusieurs années, sans que nul s’en préoccupe.

Le ministère de tutelle n’assume pas correctement sa mission : négligence ou indifférence, le Conseil d’administration (dont il faudrait modifier la composition, qui est inadaptée) n’a pu se réunir de février à juillet 2015 et de juin 2018 à avril 2019 faute de nomination d’un Président ou de certains membres ; le directeur nommé en 2012 a été depuis lors plusieurs fois renouvelé mais pour des périodes plus ou moins longues, avec des périodes de vacance ; ce directeur n’a jamais été évalué (tout en touchant la part variable de la prime de fonctions et de résultat réglementairement liée à l’évaluation) et n’a reçu qu’une seule lettre de mission en 2013 ; le contrat d’objectifs et de performance passé entre le ministère et l’école qui s’est terminé en 2018 ne sera pas renouvelé avant 2020. L’Institut est, au-delà, marqué par de vifs conflits internes, les représentants syndicaux ayant en 2018 démissionné de leur mandat pour protester contre des choix de la direction dans le domaine des ressources humaines.

Le budget quant à lui est trop élevé (apparemment il comporte une dotation qui ne devrait pas y figurer) et l’établissement a pu, grâce à des résultats d’exploitation systématiquement positifs, financer la construction d’un nouveau bâtiment. Son aisance financière le conduit à accorder la gratuité de la restauration à ses élèves (mais pas à certains inspecteurs en stage qui bénéficient ainsi d’une indemnité de repas supérieure) et à loger gratuitement les stagiaires en formation, alors que les administrations employeurs devraient payer. Le patrimoine enfin n’est pas géré : le campus comporte des bâtiments vétustes et peu utilisés sur l’avenir desquels il n’existe pas de projet.

 L’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé : une volonté de s’adapter à des exigences accrues mais des points faibles préoccupants.

 La mission de l’Agence, qui a succédé à une agence précédente compromise par l’affaire du Médiator, est de garantir la sécurité des produits de santé (dont les médicaments et les dispositifs médicaux) tout au long de leur utilisation, avant et après autorisation de mise sur le marché. Le rapport de la Cour des comptes sur l’Agence est de tonalité bienveillante : il souligne les efforts faits pour accélérer l’autorisation des essais cliniques, pour reprendre une place au niveau européen pour ce qui est de la participation de la France aux études sur les médicaments innovants ou pour améliorer la pharmacovigilance. De même, les efforts de réorganisation interne de l’Agence (notamment la création d’une cellule de crise) sont approuvés. Le rapport est peu disert sur des épisodes difficiles : décès d’un patient pendant un essai clinique (la responsabilité partielle de l’agence est toutefois mentionnée), crise du Lévothyrox[4] ou des « Implants files »[5]. Quant aux problèmes de gouvernance (Conseil d’administration trop nombreux, sous-utilisation du Conseil scientifique), d’organisation (un organigramme inadapté) ou budgétaires (l’agence a récemment connu des tensions en ce domaine), le rapport les impute bien davantage à l’Etat qu’à l’Agence.

Restent des points faibles importants : une GRH qui, malgré les caractéristiques particulières du personnel, ne se dote d’aucune vision prospective des besoins ; des carences persistantes dans les fonctions d’audit, de contrôle et de déontologie, l’agence n’effectuant que des contrôles formels sur les déclarations d’intérêt des experts, sans vérification de cohérence ni parfois repérage des incompatibilités ; le non-respect des obligations de traçabilité des dispositifs médicaux implantés chez des patients (stents, prothèses…) et de ce fait la mise en place tardive d’un traitement des signalements. Enfin, l’agence ne remplit pas sa mission concernant la sécurité des produits de cosmétique et de tatouage.

 La préfecture de police de Paris : de lourds problèmes d’organisation, des performances en baisse

 La Préfecture de police de Paris est une institution spécifique : c’est un service déconcentré de l’Etat directement rattaché au ministre, qui exerce de surcroît des compétences de police municipale au titre de la Ville. Avec 34 000 agents dont 27 800 policiers, la « PP » exerce des missions de sécurité publique sur Paris et sur la petite couronne et coordonne sécurité publique et sécurité civile sur l’ensemble de l’Ile de France. D’autres missions (police municipale, délivrance des titres, police des étrangers) s’exercent en revanche sur la seule ville de Paris. Quant au partage des compétences de police municipale avec le maire de Paris, il est compliqué et en cours d’évolution. Le rapport étudie trois missions, la sécurité de proximité, le maintien de l’ordre (manifestations, événements, protection des institutions), la lutte contre la grande criminalité (police judiciaire).

Le rapport n’évoque pas de « scandale » et son ton est modéré. Mais continûment, il souligne une complexité excessive (gestion budgétaire morcelée et opaque, difficulté de la PP à retracer ses propres dépenses dans des budgets parfois mêlés à celui du ministère) ; une organisation des services éclatée et peu lisible ; des redondances dans l’organisation des services support ; l’absence de méthodologie commune avec le ministère pour mesurer les besoins en emplois (il existe des « plafonds d’emploi » historiques sectoriels que nul ne sait justifier) ; une GRH inadaptée qui ne parvient pas à redresser une situation préoccupante ; des effectifs en baisse depuis 2009 et un turn-over excessif, sans que les dispositifs de fidélisation mis en œuvre (probablement inefficaces) soient évalués et modifiés ; un encadrement très insuffisant de policiers souvent très jeunes ; des décharges irrégulières accordées aux représentants syndicaux ; une affectation excessive des policiers à des tâches administratives ou à des gardes statiques, en baisse mais encore bien trop fréquente, ce qui affecte les missions de terrain.  Au final, la GRH est trop « administrative » et ne travaille ni sur les parcours de carrière, ni sur les risques professionnels et les conditions de travail, actions susceptibles pourtant d’améliorer l’attractivité, reportant sur une cellule d’écoute composée de policiers (peu sollicitée) la prise en compte des difficultés des agents.  Enfin, l’effort de formation est très insuffisant, même dans les domaines prioritaires (cybercriminalité).

Ces difficultés ont des répercussions sur les résultats opérationnels, qui se dégradent. Pour la mission de sécurité de proximité, si Police secours fonctionne bien, la présence des policiers sur la voie publique est en diminution, le maintien de l’ordre, patrouilles, interpellations, interventions, occupant désormais moins de 30 % de leur temps, alors même que la doctrine actuelle sur la police de proximité impose une présence plus fréquente. Les missions de police judiciaire sont en difficulté, avec une organisation morcelée et peu efficiente et des résultats (taux d’élucidation) mitigés, parfois médiocres. L’ordre public représente une charge croissance (la PP fait appel à d’autres forces pour l’aider et ne fournit, en moyenne, que la moitié des effectifs mobilisés) : le rapport note, avec sobriété, en ce domaine, la nécessité de renforcer la coopération entre services, d’organiser des retours d’expérience et d’évaluer la doctrine de maintien de l’ordre appliquée. En effet, compte tenu du flot de critiques émises suite aux diverses manifestations dans la capitale (Gilets jaunes, 1^er mai, manifestations sur les retraites), ce serait bien.

 Au final, quelle modernisation de l’Etat ?

 Joints à tout ce que l’on connaît déjà des dysfonctionnements des grands services publics, les rapports résumés ci-dessus jettent une ombre sur le discours tenu depuis 30 ans quant à la modernisation de l’Etat. Il est vrai que, de la période Rocard à la période actuelle, le contenu de celle-ci s’est beaucoup appauvri : au départ, le but était de dynamiser les services, en leur donnant une autonomie de pilotage, en valorisant une gestion sur objectifs, en responsabilisant les agents, en enrichissant les missions, en évaluant la qualité du service. Ensuite, le pouvoir politique s’est focalisé sur la limitation les dépenses, avec un discours souvent pauvre et mécanique sur le changement managérial.

Du constat effectué, l’on peut tirer les conclusions suivantes.

 1° Aller y voir et éviter le discours de complaisance.

 Le grand mérite de la Cour des comptes est de dire ce qu’elle a vu. S’agissant du fonctionnement des services publics, la population et les fonctionnaires sont abreuvés de discours creux, qui présentent la « réforme de l’Etat » comme l’aube des temps nouveaux : force est pourtant de constater que parfois, voire souvent, elle n’a rien changé ; les réformes ont largement échoué à redonner dynamisme et efficacité aux services publics : il faut donc ouvrir les yeux et s’y prendre autrement ;

2° Repérer la source des défaillances : le management au sens large, avec une implication du management supérieur

L’on n’a jamais le sentiment, à lire les rapports, que les dysfonctionnements constatés aient à voir avec la fonction publique ni avec la manière dont les fonctionnaires assument leur métier : l’Ordre des médecins, aux mains de praticiens pour la plupart libéraux, est la structure la plus mal gérée et celle qui manque le plus à l’éthique. Ailleurs, la Cour parle archaïsme de l’organisation, négligence de la direction, inadaptation du budget, mauvaise utilisation du personnel, services au bord de la rupture, bref, défaillances du management d’ensemble, à la fois direction de l’organisme et tutelle. La question n’est pas celle des règles appliquées aux personnes : c’est la qualité du management public qui est en cause, en particulier l’impulsion donnée par l’Etat central aux services ou établissements qui dépendent de lui ;

3° Elargir la focale, notamment en GRH

 Depuis 30 ans, dans les services publics, la dimension prospective s’est davantage installée, on le voit avec la pratique des lettres de mission et des contrats d’objectifs et de performances, du moins lorsqu’elle est appliquée. Toutefois, la prospective n’est pas assez répandue, notamment en GRH. En particulier, cerner les besoins en emplois est essentiel. Or, ce n’est pas fait. De plus, la GRH n’occupe pas correctement son terrain : elle en est restée (et là, c’est bien l’héritage du statut) à une routine administrative, sans réelle gestion des carrières et en négligeant la question (essentielle pour les policiers mais importante pour tous) des conditions de travail et d’exercice des métiers publics. Enfin, la question de la transversalité des compétences et de l’ouverture des institutions n’est pas une préoccupation (on le voit bien dans le cas de l’INTEFP), alors que ce devrait être un mot d’ordre. Il y a là des carences factuelles, sans doute liées à la tradition mais qui n’ont pas été réparées.

 4° Mettre en cause la responsabilité du pouvoir politique

Certains organismes (l’Ordre des médecins, l’INTEFP) sont tolérants aux abus ou à l’absence de qualité, ce qui, à en croire l’opinion publique, serait une des caractéristiques des services publics. Mais pourquoi personne ne réagit alors que la situation est connue ? Pourquoi admet-on que le jugement des fautes des médecins (et des magistrats) soit effectué par leurs pairs? Qu’il soit si tolérant ? Pourquoi admet-on (on le sait) qu’aucun contrôle ne soit exercé sur les obligations de formation continue des médecins ou sur leurs liens avec les laboratoires pharmaceutiques ? L’Etat (au sens politique du terme) est responsable : il hésite à heurter des corporations puissantes. De même, il n’est pas capable d’affronter la question de l’évaluation de sa doctrine de maintien de l’ordre ni d’appliquer jusqu’au bout une politique de sécurité de proximité en y affectant les moyens nécessaires.  Les responsables politiques sont en cause, au premier chef. La réponse est sans doute dans l’ouverture des institutions, qui doivent associer aux décisions des personnes d’origine professionnelle différente ou des usagers.  La réponse est aussi, sur le modèle anglo-saxon, dans la transformation des services publics en agences, plus indépendantes du pouvoir et responsables de l’atteinte d’objectifs prédéfinis, avec des moyens calibrés correctement et un risque de sanction accru si les missions ne sont pas remplies. Pas plus que les médecins ne doivent contrôler les médecins, le maintien de l’ordre, qui est une tâche technique, ne devrait relever de la décision politique, et les agents publics seraient moins découragés si leurs responsables s’occupaient vraiment d’eux.

Un tel constat plaide pour que toute réforme de l’État s’engage par une réflexion sur les missions et les métiers publics comme sur l’organisation et la gestion des services publics, pas sur le statut.

Pergama, le 2 février 2020

 La fiche concours sur l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) a été actualisée et réécrite en janvier 2020. http://www.pergama.fr/2020/01/31/londam/

[1] Les services publics vus par les Français et les usagers, Baromètre, Edition 2019, Institut Paul Delouvrier

[2]Pascal Ory, Peuple souverain. De la révolution populaire à la radicalité populiste, Gallimard, 2017 ; Pierre Bréchon, « “Tous pourris” : d’où vient la croyance en la corruption des élites politiques ? », theconversation.com, février 2018.

[3] Le DPC, institué par la loi HPST du 21 juillet 2009, vise l’actualisation des connaissances des acteurs de santé. Il est constitué d’actions de formation continue et d’évaluation des pratiques professionnelles qui sont proposées aux médecins par spécialité. Tout médecin a une obligation « triennale » (sur une période de trois ans) de suivre un programme DPC.

[4] A la suite d’un changement de formule demandée par l’Agence, de nombreux utilisateurs de ce médicament se sont plaints de ne pouvoir supporter la nouvelle formule. Le rapport ne semble pas considérer le problème comme important, alors que les usagers ont souligné l’absence de dialogue de l’Institution face à une souffrance bien réelle.

[5] Un consortium international de journalistes a mené une enquête (« Implants files ») qui a révélé un laxisme certain dans les autorisations de dispositifs médicaux délivrées en Europe sur rapport d’organismes tiers que les agences dans la réalité ne contrôlent pas, l’absence de traçabilité des implants et les très nombreux incidents postérieurs aux implantations.