Dans Le Monde du 21 février dernier, une tribune rédigée par une agricultrice[1] à l’occasion du Salon de l’agriculture soulignait l’incohérence du discours aujourd’hui adressé aux agriculteurs. La tribune se focalise sur un point sensible : la France et l’Union européenne définissent des normes applicables aux agriculteurs, notamment dans le domaine des pesticides ou de l’alimentation animale, dont elles n’exigent pas l’application par leurs partenaires commerciaux. Le gouvernement, tout en appelant à une montée en gamme de l’agriculture française, n’encadre pas la concurrence qu’il lui fait subir et qui la tire vers le bas. L’analyse peut être nuancée (l’agriculture française ne souffre pas seulement à cause de normes environnementales) mais elle est pertinente au niveau de l’Union, qui prétend en interne poursuivre un objectif de « verdissement » des pratiques agricoles tout en menant une politique commerciale qui permet à des pays peu soucieux de protection de l’environnement de développer leurs exportations en Europe.  Malheureusement, cette accusation de double discours peut être appliquée à d’autres domaines : la teneur de la future PAC, l’application de la loi Egalim, la politique sur la réduction des pesticides et le discours sur le bien-être animal.

Dans tous ces domaines, le gouvernement est écartelé entre des injonctions contradictoires : améliorer le revenu agricole sans contraindre les distributeurs, reprendre les parts de marché conquises par des agricultures européennes bas de gamme en stoppant la dégradation du capital naturel, encourager le respect de l’environnement mais sans s’aliéner des agriculteurs largement hostiles aux normes. Il risque de payer cher ce double discours permanent.

L’agriculture française et le dumping environnemental mondial

 Les agriculteurs (et leur relais politiques) le disent souvent : si la compétitivité de l’agriculture française baisse, c’est parce que les normes environnementales imposées en Europe limitent la liste des pesticides autorisés, interdisent l’utilisation des farines animales dans la nourriture des bêtes et le recours systématique aux antibiotiques pour accélérer la croissance des animaux alors qu’au niveau mondial ces pratiques restent autorisées.

L’analyse a ses limites : un récent référé de la Cour des comptes[2] souligne que la France, passée depuis 20 ans, pour les exportations agricoles et agroalimentaires, de la 2^e à la 6^e place mondiale, a surtout perdu des parts de marché au sein de l’Union. Les explications invoquées sont multiples et mal hiérarchisées : coût du travail élevé, taille trop réduite des exploitations, effort d’innovation insuffisant, bien plus sans doute que des exigences environnementales propres à la France. A dire le vrai, au niveau intra-européen, si les normes environnementales jouent un rôle, c’est plutôt du fait de leur absence : ainsi, dans le secteur de l’élevage, la France subit la concurrence de l’Allemagne, des Pays bas et des pays de l’est européen qui pratiquent une agriculture industrielle et capitalistique, avec des fermes immenses où la productivité est la règle dominante et le bien-être animal le cadet des soucis. Concurrencer de telles entreprises est d’ailleurs hors de portée et, au demeurant, non souhaitable.

En revanche, il est certain que la politique commerciale de l’Union ne protège pas les agriculteurs ni ne les encourage à intensifier leurs efforts pour protéger l’environnement. Cela ne date pas du CETA ou du traité avec le Mercosur : depuis 2001, l’UE a conclu des accords avec l’Afrique du sud, le Chili, le Mexique, le Japon et bien d’autres. Ces accords, souvent bénéfiques aux exportateurs industriels, l’ont rarement été aux exportateurs agricoles européens. La perspective de nouveaux accords (avec le Mercosur, l’Australie, la Nouvelle-Zélande) fait en particulier peser une menace sur l’élevage bovin, un secteur en difficulté en France.

Surtout, comme le demandait la mission d’évaluation du CETA réunie en France à l’été 2017, ces accords commerciaux bilatéraux devraient intégrer les préoccupations environnementales et climatiques : l’on pourrait par exemple ne permettre l’accès des biens et marchandises au marché européen qu’en fonction de leur « durabilité ». Saisie par le gouvernement français, la Commission de l’époque a refusé tout changement en ce sens et soutenu mordicus le traité Mercosur passé avec des pays qui bafouent toutes les règles sanitaires et environnementales.

L’on ne sait si la nouvelle Commission sera plus ouverte en ce domaine, compte tenu du Green deal et de l’engagement de mettre en place une taxe carbone aux frontières de l’Union. Les outils pour « réconcilier » commerce et environnement existent en effet, comme le rappelle une note de l’Institut Jacques Delors[3], qui les énumère, des modulations tarifaires à un droit de douane environnemental appliqué aux pays qui ne respectent pas certaines normes. Juridiquement possibles au regard des règles de l’OMC à condition d’être proportionnées au dommage environnemental qu’elles sont censées empêcher et ne pas relever d’une discrimination arbitraire, ces mesures posent cependant des difficultés techniques fortes et supposent surtout une volonté politique sans faille. Il est loisible de douter de leur mise en place rapide par l’UE, d’autant que tous les pays européens, on l’a vu, n’ont pas une agriculture soucieuse d’environnement.

La PAC, l’ancienne et la prochaine : un discours tout autant schizophrène

Parmi les objectifs de la PAC actuelle, figurent des objectifs de « verdissement » (volonté d’encourager la diversification des cultures, le maintien des prairies et des surfaces d’intérêt écologique) et de protection des écosystèmes. Sur la réussite de ces objectifs, les évaluations sont concordantes. Celle de la Cour des comptes de 2018[4], qui s’appuie sur les études académiques disponibles, indique que jusqu’en 2015, ce sont les exploitations qui avaient les pratiques les plus défavorables à l’environnement (spécialisation, intensité culturale et intrants de synthèse) qui ont bénéficié des aides les plus importantes. Après 2015 et l’infléchissement des règles, l’effet du « verdissement » a été « sinon nul, du moins très limité ». Avec la saine brutalité de langage propre à la culture américaine, une enquête récente de journalistes du New-York Times, reprise par le site « The conversation »[5], met prioritairement l’accent sur les fraudes massives au profit d’oligarques proches du pouvoir dans les pays de l’est européen. Elle juge aussi que la PAC ne favorise pas une transition agricole « durable ». Les GES émis par l’agriculture européenne ont augmenté de 5 % depuis 10 ans et les nitrates issus de l’abus de fertilisants et des pratiques d’élevage intensif polluent de grandes zones agricoles. Au final, selon l’enquête, la PAC, qui encourage l’émergence d’immenses ensembles agro-industriels, participe au saccage de l’environnement.

La nouvelle PAC marquera-t-elle un infléchissement ? Les informations dont on dispose sur le projet sont trop anciennes (2018) et trop imprécises pour que l’on puisse juger de l’ampleur des changements éventuellement apportés. L’intention de la Commission était alors de diminuer les crédits alloués, d’accroître les exigences environnementales pour percevoir les aides au revenu (premier pilier) et de conditionner les aides du second pilier (le développement rural) à des actions minimales en faveur du climat. Pour autant, une disposition ruinait ces bonnes intentions : il appartiendrait aux Etats de décider des modalités de mise en œuvre des objectifs de la PAC sur le fondement de plans stratégiques nationaux : le risque est que ce soit la loi de la jungle et que les Etats qui chercheront à esquiver les contraintes environnementales y gagnent.

Dans le débat qui aura lieu dès que les Etats se seront mis d’accord sur le cadrage budgétaire 2021-2027, la France affiche, un peu pour la forme, des objectifs ambitieux (aider l’agriculture à réaliser sa transition écologique, accompagner la transformation des filières) mais son objectif réel est surtout de maintenir le volume des aides dont les agriculteurs français sont très dépendants (elles représentent en moyenne la moitié de leur revenu). Même si cet objectif est compréhensible, il reste à courte vue : sans sursaut qualitatif, la situation risque de se dégrader de toute façon. Mais il est vrai que les propositions alternatives à la PAC actuelle, qui consistent souvent à envisager la rémunération du service rendu à la nature par les agriculteurs (entretien des prairies et des haies, assolement…) soulèvent des craintes : il est difficile de proposer de changer de fond en comble de système d’aides à une population financièrement insécurisée.

Loi Egalim et amélioration du revenu des agriculteurs : pour l’instant, un ratage éclatant

La loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite loi EGALIM) avait notamment pour objectif, à la suite du discours prononcé aux Etats généraux de l’agriculture, en octobre 2017, par le Président de la république, de permettre aux agriculteurs de « vivre du juste prix payé ». La loi Egalim a élaboré des solutions : relever le seuil de vente à perte et encadrer les promotions pour améliorer les marges des distributeurs et leur permettre ainsi de financer l’augmentation des prix versés aux industriels agroalimentaires et, par ricochet, aux agriculteurs ;  surtout, la loi a prévu un changement fondamental en termes d’équité : les prix d’achat offerts par les distributeurs seraient définis à partir des coûts de production (les filières devaient élaborer des coûts de référence). Si les contrats passés entre distributeurs et producteurs comportaient des prix inférieurs, ceux-ci seraient considérés comme abusivement bas.

Les bilans établis, notamment par un rapport sénatorial[6] et par une étude menée par l’association de consommateur Que choisir et La Confédération paysanne[7], montrent que la logique vertueuse n’a absolument pas joué : les prix en rayon ont nettement augmenté (l’impact inflationniste est estimé en moyenne à 0,83 %, soit un profit supplémentaire pour les distributeurs de 1,6 Mds), bien davantage pour les produits de grande consommation ; la marge des distributeurs a donc augmenté ; mais lors des négociations commerciales 2019, les prix servis aux agriculteurs, même quand ils ont faiblement augmenté, représentent par rapport à la période précédente une part moindre du prix total. Il est alors logique que les écarts entre les prix du marché et les prix de revient perdurent. Ainsi, les industriels ont demandé en moyenne aux distributeurs des hausses tarifaires de 4 % pour tenir compte des augmentations de charges et mieux rémunérer les agriculteurs.  En réalité, selon l’observatoire des négociations commerciales, les prix versés aux industriels ont baissé de 0,4 %. Les distributeurs se sont mis dans la poche le bénéfice supplémentaire tiré des mesures de la loi Egalim. En ce domaine, la transparence n’existe pas (nombre d’entreprises ne publient pas leurs comptes, les marges des enseignes ou des fabricants ne sont pas connues), les pouvoirs publics limitent leurs contrôles et les grandes enseignes de distribution continuent à mener leurs négociations commerciales à l’intimidation et à la menace, souvent sans respect de la légalité[8].

Il est donc urgent que les pouvoirs publics imposent la transparence et contrôlent les résultats des négociations commerciales. Pourtant, à une question parlementaire qui s’inquiète de la situation, le ministère de l’agriculture se contente de rappeler, le 14 janvier 2020, les objectifs de la loi, jugeant implicitement que tout va s’arranger. Les agriculteurs, qui avaient mis beaucoup d’espoir dans la loi Egalim, se sentent bernés.

Pesticides, bien-être animal, l’incohérence entre les paroles et les réalités

 Le constat, répétitif, est une nouvelle fois repris dans un référé de la Cour des comptes de février 2020 sur le bilan des plans Ecophyto : les engagements pris dans la loi du 3 novembre 2009 de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement de diminution de 50 % en 10 ans de l’usage des pesticides, de 20 % de la Surface agricole utile nationale cultivés en bio et de 50 % des exploitations engagées dans des projets économes en intrants n’ont pas été atteints. Même si les échéances ont été repoussées à 2025 pour la consommation de pesticides et à 2022 pour le développement des surfaces exploitées en bio, avec, en plus, une baisse de l’objectif (15 % de la SAU en bio), il est très improbable que les résultats soient atteints : la Cour fait état d’une augmentation de 12 % de la consommation de pesticides calculée en NODU sur la période 2009-2016 et, depuis lors, en janvier 2020, le Ministère de l’agriculture a publié les données 2017 et 2018 : baisse de 6 % en 2017 mais hausse de 24 % en 2018, ce qui montre que le tendanciel pluriannuel reste fortement orienté à la hausse ;  la SAU exploitée en bio atteint en 2018 7,5 % de la SAU totale, ce qui lui laisse une part encore marginale, de surcroît très inégale selon les types d’activités[9] ; enfin 12 % seulement des exploitations sont engagées dans des projets de réduction d’intrants. Or, le plan Ecophyto, qui n’a aucun effet, consomme 400 millions annuellement (information et formation, recherche, soutien aux groupes d’exploitations qui s’engagent dans des pratiques d’économies de pesticides).

Sans doute, reconnaît la Cour, faut-il simplifier le dispositif mais il faut aussi agir de manière plus déterminée : elle s’en tient toutefois pour l’essentiel, à recommander une action volontariste dans le cadre de la prochaine négociation PAC et à demander que les plans de développement et de transformation des filières agricoles et agroalimentaires intègrent des objectifs de réduction de l’usage de produits pesticides. L’on pourrait suggérer d’aller au-delà : la France a bien interdit les néo-nicotinoides de manière plus large que ne l’a fait le droit européen (il est vrai qu’une question préjudicielle est pendante devant la Cour de justice de l’Union pour savoir si elle en avait le droit) et pourrait être bien davantage moteur sur le retrait d’autorisation de certains produits.

Surtout, elle pourrait avoir une véritable stratégie d’accompagnement des agriculteurs qui veulent diminuer les intrants et de développement de l’agriculture bio, qui, bien que net, n’est manifestement pas suffisant. Le retard avec lequel sont versées les aides à la conversion et au maintien dans le bio met en péril des exploitations qui ont fait ce choix : les crédits, mal calibrés, sont insuffisants, conduisant l’Etat à se désengager de certaines subventions. Et que deviendront les financements européens destinés au bio dans le prochain budget ? Or, il faudrait, à l’inverse, sécuriser les agriculteurs quant aux pertes d’exploitation plus fréquentes en bio qu’en agriculture conventionnelle. Enfin, le bio souffre aussi, comme les autres produits agricoles, des exigences des distributeurs quant à la fixation des prix[10] et, là aussi, bénéficierait d’un meilleur encadrement de ces discussions.

Au final, le succès des pesticides est simple à expliquer : c’est moins cher, plus sécurisant et bien plus simple de les utiliser que de passer au bio. Face à ce constat, les décideurs restent peu actifs, publient depuis 10 ans des résultats qui montrent que leur politique de communication et d’incitation ne marche pas et s’en remettent à la Commission, longtemps très acquise aux pesticides, pour freiner leur mise sur le marché. La vérité est qu’ils sont beaucoup trop sensibles aux proclamations des syndicats agricoles selon lesquelles les agriculteurs ne peuvent pas se passer des pesticides. L’on en reste donc aux discours, sans explication claire sur le prix à payer pour passer au bio ni réflexion sur la manière dont les pouvoirs publics pourraient le compenser efficacement.

L’indifférence de fait des pouvoirs publics à l’égard de la maltraitance animale est encore plus flagrante. L’incident, en ce mois de février, de l’abattoir Sobeval en Dordogne en est le révélateur : devant l’émotion suscitée par le film de l’association L214 sur les conditions d’abattage, la préfecture a demandé des éléments de langage au ministère : sur cette base, elle a nié alors toute non-conformité aux règles. Seule, la fuite de mails internes reconnaissant des pratiques non-conformes a conduit le ministre à revenir sur ses propos initiaux et à suspendre l’activité de l’abattoir. C’est dire la faible importance attachée aux conditions ignobles de certains abattages…

De manière plus générale, le site du ministère publie, en janvier 2020, un plan sur le bien-être animal en affirmant qu’il s’agit là d’une priorité gouvernementale : or le plan est creux, si l’on excepte l’annonce, pour fin 2021, de la fin de la castration à vif des porcelets, du broyage des poussins mâle et de l’interdiction de nouvelles installations de poules en cage, décisions sur lesquelles il n’était plus possible de reculer. Sur le sujet du bien-être animal, le ministère disposait pourtant d’une réflexion approfondie menée par le Conseil économique, social et environnemental[11] : au lieu de lister deux ou trois mesures, le CESE demandait une approche globale de la question, parlant élevage extensif plutôt qu’intensif, maillage du territoire par des abattoirs de taille moyenne aux cadences moins exténuantes pour le personnel. C’est décourageant de voir ignorer ces propositions…

Les agriculteurs aujourd’hui s’enlisent dans les difficultés et adoptent une position victimaire. Pour les accompagner dans une sortie de crise par le haut, il faudrait que le gouvernement ait une vision de l’avenir, décide de l’atteindre et accepte d’en payer le coût. Pour l’instant, il n’a pas de stratégie : il veut simplement ménager tout le monde. On va donc vers le mur.

Pergama, le 1^er mars 2020

Pergama publie une nouvelle fiche concours (rubrique Fonction publique et service publics), sur la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique(http://www.pergama.fr/2020/03/01/loi-de-transformation-de-fonction-publique-6-aout-2019/  ).

La fiche de présentation du statut de la fonction publique a parallèlement été modifiée, actualisée et enrichie (http://www.pergama.fr/2020/03/01/statut-de-fonction-publique-2/ ).

[1] Le discours adressé aux agriculteurs est d’une incohérence totale, A-C Suzanne, Le Monde 21/02/2020

[2] Les soutiens publics nationaux aux exportations agricoles et agroalimentaires, Cour des comptes, 5 mars 2019

[3] Verdir la politique commerciale européenne, oui, mais comment ? Policy paper, juillet 2019, P.Lamy, G. Pons et P. Leturcq, Institut jacques Delors

[4] L’évolution de la répartition des aides directes du FEAGA (fonds européen agricole de garantie (DEAGA) et leurs effets (2008-2015)

[5] « Des millions d’euros d’aides européennes détournés, décryptage d’un scandale européen », B. Valorgue, X. Hollandts, The Conversation, janvier 2020

[6] Rapport du Sénat dressant un bilan du titre 1^er de la loi Egalim un an après sa promulgation, octobre 2019

[7] Prix agricoles en berne et inflation en rayon, Confédération paysanne et Que choisir, octobre 2019

[8] Cf. le rapport plus général de la Commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, septembre 2019

[9] Cf. le rapport sénatorial d’information sur les aides publiques consacrées à l’agriculture biologique, février 2020

[10] Alimentation, la guerre des prix menace dans le bio, Le Monde, 5 février 2019

[11] Les enjeux relatifs aux conditions, d’élevage, de transport et d’abattage en matière de bien-être animal, CESE, novembre 2019