Un sondage Elabe réalisé le 29 octobre 2020 montre que seulement 67 % des Français approuvaient alors la décision de confiner la population, contre 93 % en mars dernier, et ce alors que les règles en ont été assouplies : ouverture d’un plus grand nombre de commerces, des services publics et des établissements d’enseignement hors universités, maintien des chantiers de BTP… Pourtant, dans ce même sondage, le confinement est jugé efficace à 72 %, moins que la fermeture des frontières (83 %) mais plus que l’interdiction des déplacements interrégionaux (66 %). Ce qui ne convainc pas, c’est d’abord la fermeture des commerces autres que ceux jugés indispensables : il est vrai que la survie d’établissements fermés pour la deuxième fois de l’année est en jeu et que la population et les élus craignent la disparition d’entreprises qui animent la ville et procurent des emplois. D’autres raisons peuvent aussi expliquer la tiédeur de l’adhésion : paradoxalement, dans le sondage Elabe, 45 % des Français reprochent aux pouvoirs publics de ne pas agir avec suffisamment de fermeté (contre 38 % qui jugent qu’il fait ce qu’il faut et 16 % qui jugent qu’il en fait trop) et  73 % (c’est énorme) jugent que la France n’était pas prête à aborder cette « seconde vague » de l’épidémie. De fait, si la crise met sans doute en lumière la difficulté d’une frange des Français à accepter une discipline collective, elle révèle aussi les faiblesses récurrentes de la gouvernance du pays.

Une difficulté à anticiper et à décider

Il n’y a guère besoin de nouvelle commission d’enquête parlementaire pour comprendre à quel moment les autorités publiques ont raté l’anticipation de la deuxième vague de la COVID-19. Il suffit de reprendre les points hebdomadaires établis par Santé publique France : en août, la circulation du virus est redevenue active ; le point du 3 septembre 2020 note une « progression exponentielle de la transmission du virus », 19 départements passant au-dessus du seuil d’alerte d’incidence de 50/100 000 habitants. Sur ce fondement, la presse a alors multiplié les articles expliquant la nature d’une évolution exponentielle, avec la parabole du nénuphar qui couvrira un étang en 100 jours mais paraît inoffensif le 95^e jour parce qu’il n’en occupe encore que 3 %. Dès la première semaine de septembre, les experts multiplient les avertissements dans la presse et implorent les pouvoirs publics d’agir. Le 11 septembre, le Premier ministre reconnaît, dans une déclaration officielle, « une dégradation manifeste » mais refuse « de mettre entre parenthèses notre vie sociale, culturelle, économique, l’éducation de nos enfants et notre capacité à vivre normalement ».  Il recommande benoîtement « d’appliquer rigoureusement les gestes barrière », le port du masque et de développer les tests. Santé publique France devient, le 17 septembre, alarmiste : davantage de cas (48 départements sont au-delà du seuil d’alerte), davantage d’hospitalisations et d’entrées en réanimation, plus de décès. Le 22 septembre, le Conseil scientifique publie une note d’alerte plaidant pour des actions urgentes et pour une gestion de long terme de l’épidémie. La seule mesure prise (annoncée alors pour durer deux semaines) est fin septembre la fermeture totale des bars à Marseille (zone en « alerte maximale ») et à 22 h dans les zones d’alerte renforcée (Paris, Lyon), puis, le 14 octobre, un couvre-feu dont l’efficacité est présumée sans être connue. Le confinement suivra, début novembre : la deuxième vague est là.

Pourquoi ce retard ? Le sénateur Bernard Jomier, co-rapporteur de la commission d’enquête parlementaire sur la gestion de la crise sanitaire du printemps, rappelle, pour expliquer l’atonie de septembre 2020, celle, stupéfiante, de février : après de premières réunions de crise en janvier 2020, où le risque épidémique a été identifié mais sans qu’aucune décision soit prise, il ne se passe, dit-il, absolument rien en février, comme si les décideurs, après avoir repéré les « signes faibles » de l’arrivée d’une épidémie, étaient incapables d’en anticiper les conséquences, pourtant inéluctables. Le même sénateur incrimine aussi l’absence d’instance de pilotage compétente : la lutte contre l’épidémie a été confiée à un Conseil de défense qui se réunit à huit clos à l’Elysée et n’est pas compétent sur la santé publique, tandis que le Conseil scientifique, créé pour éclairer la décision publique en ce domaine, se réunit épisodiquement et n’est pas écouté, parce que sa vision, centrée sur la seule santé, est jugée trop étriquée et ses préconisations trop contraignantes.

De fait, c’est sans doute le sentiment d’un choix impossible entre la santé et l’activité économique qui paralyse la décision. Pour couvrir cette impuissance, la communication frôle alors la sottise : en septembre, au moment où les chiffres de l’épidémie recommencent à s’emballer, le ministre de la santé se félicite que les objectifs quantitatifs de tests (1 million de personnes testées par semaine) soient atteints, ce qui n’a, en soi, que peu d’intérêt si l’aval n’est pas traité.  Il promet que les résultats des tests seront rendus plus vite (de fait, leur allongement réduit l’efficacité du dispositif). Il ne s’interroge pas alors sur l’échec de la stratégie « tester,  tracer, isoler » : l’isolement n’est en effet pas respecté et le traçage devient progressivement impossible avec l’augmentation des cas. L’on sait pourtant que l’efficacité de la stratégie réside dans la capacité à repérer vite et à isoler vite les malades. En août 2020, une étude de l’Imperial College britannique soulignait qu’une telle stratégie n’était efficace que si les résultats des tests étaient rendus dans les 24 heures, si 80 % des personnes infectées et de leurs contacts étaient repérés dans les 24 heures et étaient isolés dans ce délai.  Aujourd’hui, fin novembre, avec plusieurs mois de retard, les pouvoirs publics reconnaissent qu’il ne suffit pas de marteler aux personnes contaminées « restez chez vous ». Il aurait fallu, comme le demandaient les infectiologues depuis l’été, accompagner cette recommandation, avec des entretiens individuels et un effort de conviction, à défaut d’obligation. L’on s’est contenté de demander à l’assurance maladie d’avertir les contacts, efforts vains si rien n’était fait pour les inciter à s’isoler correctement.

Au final, à l’automne 2020, le gouvernement n’a su prendre des décisions que dans l’urgence, comme s’il avait peur d’affronter, en amont, la vérité et les réactions de la population. Certes, politiquement, il est très difficile d’expliquer des décisions contraignantes quand la maladie n’est pas visible. Pour autant, le processus est vertueux puisque la crédibilité de la parole publique en sort renforcée, alors que la décision dans l’urgence, nécessairement brutale, l’affaiblit davantage : la population sait que la décision a été trop tardive (le sondage Elabe le montre) et ce constat alimente à nouveau la méfiance et le ressentiment envers les pouvoirs publics. Cette méfiance et ce ressentiment ne tombent pas du ciel…

 Une politique de stop and go qui altère la capacité productive des entreprises

Les « mauvaises décisions prises trop tard » (William Dab) accentuent l’opposition entre la protection de la santé et le maintien des activités économiques, dont chacun sent qu’elle est, sur le long terme, stérile. Dans un remarquable article paru dans « Le Monde » du 5 novembre 2020 (COVID-19, La France doit sortir d’un stop and go sanitaire pour préserver sa croissance potentielle, https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/11/05/covid-19-la-france-doit-sortir-du-stop-and-go-sanitaire-pour-preserver-sa-croissance-potentielle_6058536_3232.html) les économistes Philippe Aghion et Patrick Artus soulignent les effets néfastes sur les décisions des entreprises de l’alternance entre des mesures de forte restriction et des périodes de relâchement. Devant l’incertitude (on ne sait combien de temps va durer le confinement actuel et la menace plane, après un assouplissement sans doute décidé fin novembre ou début décembre, d’un troisième reconfinement au printemps 2021), les entreprises font le choix de la résilience et, plutôt que de préparer l’avenir, se mettent « en mode survie » : elles externalisent certaines fonctions, recourent aux emplois temporaires, constituent des réserves de précaution, limitent les investissements. Ces décisions altèrent la capacité productive : le redémarrage en sera rendu plus difficile lorsque la crise sanitaire cessera, au moment sans doute où le vaccin arrivera.  L’article plaide alors pour mettre en œuvre des mesures dès que des signes avant-coureurs d’une reprise de l’épidémie sont repérés, pour éviter de devoir frapper plus fort plus tard et ainsi mieux protéger l’activité.

C’est aussi le plaidoyer de l’économiste Camille Landais, inquiet des énormes coûts sociétaux d’une gestion de l’épidémie consistant à bloquer l’économie par saccades.  Il propose de se fonder sur l’évolution  du taux de reproduction du virus pour prendre, dès que celui-ci dépasse la valeur de 1, des mesures dont le caractère contraignant serait proportionné à cet indicateur.  Il entend ainsi atténuer les effets de la crise sanitaire sur l’activité, le chômage et l’éducation (https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/11/02/camille-landais-il-nous-faut-penser-un-pilotage-de-long-terme_6058198_823448.html). L’économiste insiste alors sur la nécessité de rechercher l’adhésion de la population pour mettre en œuvre ce choix.

Pour le dire autrement, il faut pour l’instant, dans l’attente d’un vaccin,  choisir de vivre au long cours avec le virus et accepter une discipline quotidienne durable plutôt que d’espérer le vaincre. Cela implique un pilotage fort, attentif, réactif…et accepté, donc plaidé, avec courage.

Un plan de relance désaccordé

La permanence de l’épidémie et son impact sur les entreprises jettent le doute sur l’efficacité du plan de relance de 100 Mds décidé au début du mois de septembre.

Certes, tout une partie du plan consiste en des mesures anti-faillites  (maintien du dispositif de chômage partiel, apports de fonds propres,  exonérations de charges, prêts à certaines entreprises comme Renault ou Air France) ou prévoit des aides conjoncturelles pour l’embauche des jeunes ou la relance de la consommation des personnes très modestes, toutes décisions indispensables pour empêcher l’économie de sombrer. Mais environ la moitié des crédits du plan encourage la relance des investissements privés (baisse des impôts de production) ou publics (par contrats entre l’Etat et les régions). Le doute s’installe aujourd’hui sur l’efficacité à court ou moyen terme de telles mesures, sans doute trop précoces : mi-octobre, l’OFCE estimait que, compte tenu des délais de mise en œuvre de telles mesures et du contexte d’incertitude, leur impact sur le rétablissement de la croissance serait très faible même à horizon 2021. L’urgence, aujourd’hui, serait plutôt de veiller à sauver les petites entreprises et de lutter contre la menace d’une augmentation de la pauvreté. Sur ce dernier point, la réticence réitérée des pouvoirs publics à étendre le RSA aux jeunes est problématique : la droite n’a, sur ce point, rien appris. Jean Castex continue à affirmer qu’il est favorable à « une société d’activité », sous-entendant que le RSA a des effets pervers sur la volonté de se remettre au travail. Or, d’une part, les études sur le comportement des demandeurs d’emploi avant et après l’âge de 25 ans (seuil de l’attribution du RSA) montrent qu’il n’en est rien, d’autre part, l’idéologie est mauvaise conseillère dans le domaine économique, où il faut être pragmatique : quand il est impossible de leur offrir un travail, les personnes doivent se voir garantir un revenu, ce qui leur permet, au rebours de ce que pense le Premier ministre, de s’insérer, de  consommer, de participer à la relance…et de chercher du travail sans passer leur temps à quêter des aides pour subsister.

Autre impératif : l’arrêt du stop and go et le choix d’une gestion « modulable » de l’épidémie imposerait une collaboration loyale et efficace entre l’Etat et les collectivités. Les décisions doivent à l’évidence être territorialisées, comme elles ont commencé à l’être cet automne. Pour que cet objectif réussisse, les relations entre les deux acteurs doivent cesser d’être immatures : l’Etat doit négocier avec les élus territoriaux la mise en place d’un dispositif de surveillance partagé de la circulation du virus  et ces derniers doivent cesser de se défausser sur l’Etat et assumer leurs propres responsabilités, qu’ils n’identifient pas vraiment. Marseille, en a été la caricature : un professeur populiste et dangereusement manipulateur, une maire pourtant médecin et des élus de droite et de gauche se sont insurgés ensemble contre des mesures prises par Paris, certes de manière trop autoritaire, pour préserver la santé publique, récusant la montée de l’épidémie dans la ville, envisageant même de mettre sur pied leur propre conseil scientifique. Ces conflits ridicules abîment la crédibilité de tous.

 Des fractures mal soignées qui se réveillent

La pandémie accentue l’acuité des problèmes qui n’ont pas été correctement traités.  Le système de soins en est un exemple, même si des mesures ont déjà été prises : chacun mesure qu’il sera impossible, en quelques mois, de rendre à l’hôpital son attractivité et de trouver un nouvel équilibre entre la médecine de ville et l’hôpital. De même, les structures d’hébergement des personnes âgées ont démontré leur fragilité :  les EHPAD ont été très exposés et l’on a vu à plein s’y exprimer l’arbitraire des directeurs, sans grand souci du bien-être des pensionnaires. L’on y a parfois refusé des soins, au mépris de toute déontologie. Au-delà du renforcement des normes de personnel demandé depuis longtemps, la question même de ce mode d’accueil collectif est posée : il faudrait mieux concilier la sécurité des personnes âgées et leur aspiration à disposer d’un vrai domicile, garantie d’une dignité retrouvée et d’une moindre infantilisation.

 De même, la pandémie a cruellement rappelé l’ampleur des inégalités sociales de santé. Une étude de l’université de Paris- Nanterre sur la mortalité dans la métropole du Grand Paris de janvier à juin 2020 (non encore parue sous sa forme définitive) montre que la surmortalité va de 12 à 93 % selon les communes et que la carte des zones de forte surmortalité coïncide exactement avec celle des faibles revenus, et ce alors que la population y est pourtant beaucoup plus jeune. Cette inégalité devant la maladie, mise en relief dès la loi de santé publique  du 9 août 2004, est bien connue des décideurs : les catégories sociales à bas revenu et peu diplômées connaissent davantage de maladies cardiovasculaires, de cancers, de diabète, de maladies pulmonaires et sont donc plus exposées à la COVID, d’autant qu’ils vivent dans des appartements exigus. Selon les auteurs, la densité n’est pas en elle-même mortifère, comme on l’a beaucoup dit, c’est plutôt la précarité qui l’est. Il faudra bien, au vu de ces données, s’interroger sur ce que pourrait être une politique de prévention efficace dans le domaine de la santé. D’autant que la crise économique qui va suivre touchera surtout les pauvres : la question des inégalités va devenir brûlante.

Si la population, majoritairement favorable au confinement et, d’une manière générale, aux mesures sécuritaires, reste insatisfaite de la politique suivie, c’est qu’elle en repère les failles : décisions prises trop tardivement et jugées alors trop rigides, échec de la politique de tests censée isoler les malades, insuffisante protection des plus faibles. Les Français sont pourtant aujourd’hui plus résignés que révoltés. Mais la crise qui vient laissera des traces : la parole publique n’en sort pas grandie.

 Pergama, le 22 novembre 2020