Avenir du nucléaire: débat démocratique ou décision du Président?

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29 décembre 2020

Avenir du nucléaire: débat démocratique ou décision du Président?

La loi Énergie climat du 9 novembre 2019 et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) adoptée par le décret du 21 avril 2020 fixent les objectifs de long terme de la politique énergétique. S’agissant du nucléaire, la réduction à 50 % de sa part dans la production d’électricité, fixée à horizon 2025 par  la loi de transition énergétique du 17 août 2015, a été reportée à 2035, ce qui implique, au-delà de la fermeture de Fessenheim, celle de 14 réacteurs, les plus anciens, d’ici cette échéance. Au-delà de 2035, la PPE, considérant qu’il était trop tôt pour fixer des choix, prévoyait que, d’ici à 2023, plusieurs scénarios seraient expertisés, allant d’un scénario où les énergies renouvelables fourniraient 100 % de l’électricité à un autre où le nucléaire resterait durablement une source de production. A plusieurs reprises, le Président de la République a affirmé qu’aucune décision ne serait prise avant la mise en service de l’EPR en construction à Flamanville, soit 2023, tant les choix sur l’avenir du nucléaire sont obérés par les déboires de cette opération et la dérive de ses coûts.

L’après 2035 : des décisions déjà prises aujourd’hui

 La PPE adoptée en 2020 était, en réalité, ambiguë : elle était peu diserte sur l’option de 100 % renouvelables mais s’étendait longuement sur l’éventuelle construction de nouveaux réacteurs nucléaires, prévoyant d’en étudier, avec la filière (c’est-à-dire avec EDF), le coût, les modèles de financement envisageables, les avantages et inconvénients par rapport à d’autres modes de production d’énergie décarbonée, en tenant compte enfin de la gestion des déchets générés par le nouveau parc.

Dès septembre 2019, l’ambiguïté était levée : le gouvernement a alors demandé à EDF de démontrer la capacité de la filière à assurer un programme de construction de 6 nouveaux réacteurs, de choisir leur localisation et de préciser l’ensemble de ses besoins pour y parvenir, investissements et recrutements notamment. Un groupe de travail s’est réuni en 2020, réunissant des représentants d’EDF et du Ministère des Finances, qui vient de faire des propositions d’implantation tout à fait publiques.

En décembre 2020, le doute, s’il en restait un, a été définitivement levé : le Président Macron a affirmé, lors d’une visite à l’usine de Framatome au Creusot, que l’avenir énergétique du pays passait par le nucléaire, parce qu’il s’agissait d’une énergie non carbonée, sûre, non intermittente (sous-entendu : à l’inverse  des énergies renouvelables), riche d’emplois pour les jeunes, apte à exporter son savoir-faire, indispensable également pour maintenir un nucléaire militaire, « pierre angulaire de notre autonomie stratégique ».  Le nucléaire a été alors qualifié « d’atout économique et écologique ».

Sans vergogne, tout en affirmant que le nucléaire resterait un pilier du mix énergétique, le Président a rappelé qu’il n’en fallait pas moins étudier, « sans tabou », les autres options et, en particulier, un mix comportant un haut niveau de renouvelables. Il a mentionné avoir commandé un rapport sur ce point à l’Agence internationale de l’énergie et à RTE (réseau de transport d’électricité, gestionnaire du réseau), qui sera prochainement publié. L’on peut sans mal en prédire les conclusions, tant le directeur de l’AIE a, tout au long de 2020, proclamé dans la presse son attachement au nucléaire  : selon lui, il faut certes développer les renouvelables mais surtout maintenir les  capacités de production nucléaire. La conclusion, déjà présente dans le discours présidentiel de décembre, semble équilibrée et raisonnable… Qui y verra malice ? Qui soulignera qu’elle n’a pas été évaluée de manière complète et indépendante, puisque l’option du renouveau nucléaire est étudiée par EDF ? Le président règne et décide : que vaut alors une PPE soumise à un débat public sans doute jugé formel en haut lieu ?

La décision du Président : de légitimes inquiétudes

 Les conséquences de la décision présidentielle sont d’abord financières, tant les charges apparaissent lourdes pour EDF ou pour l’Etat, si celui-ci décide, comme il en a le projet, de scinder les activités d’EDF et de confier les activités nucléaires à une société dont il posséderait 100 % des parts. Ainsi, le projet de construction des nouveaux EPR est évalué aujourd’hui à 46 Mds, soit 6,6 Mds par EPR. Dans son rapport de juillet 2020 sur « La filière EPR », la Cour des comptes s’inquiète de cette évaluation, largement inférieure au coût de l’EPR de Flamanville (12,4 Mds en 2019), au motif qu’il s’agit de nouveaux modèles de réacteurs : elle demande que les hypothèses retenues pour fixer ce prix soient affinées et complétées. En outre, elle juge impossible de prendre une décision en l’absence d’un plan de financement et d’une mesure de la rentabilité attendue, qui risque d’être mauvaise. Enfin, la situation financière d’EDF, déjà dégradée par sa dette, ses engagements internationaux et la concurrence des autres fournisseurs d’énergie, est obérée aujourd’hui par les exigences de l’Autorité de sûreté nucléaire  qui conditionneront, après les prochaines visites décennales, la prolongation  pour 10 ans de l’autorisation de fonctionner accordée à des réacteurs de 40 ans. Le projet de décision de l’ASN sur ce sujet, actuellement  soumis à consultation publique,  définit les conditions auxquelles EDF devra souscrire, qui vont au-delà des travaux et vérifications envisagés jusqu’alors. Reste à chiffrer ces exigences nouvelles (le coût prévu de manière provisoire pour la révision de réacteurs vieillissants était de  50 Mds) et surtout à mobiliser la filière pour la réalisation des travaux programmés, sur le suivi desquels l’ASN exige désormais un rapport annuel. EDF pourra-t-il conjuguer cet effort avec la construction de 6 EPR neufs ? A quel prix ?

Au-delà, les inquiétudes portent sur le temps de mise en service des nouveaux réacteurs, qui, selon la Cour, est de l’ordre de 12 à 15 ans. Un tel délai a deux conséquences : en premier lieu, il ne répond pas à l’impératif de réduction urgente des GES, tout en mobilisant d’importants financements au détriment de l’installation plus rapide d’énergies renouvelables : or, la loi Énergie climat fixe un objectif de baisse des GES de 40 % en 2030 et, comme le rappelait récemment le Conseil d’Etat dans sa décision du 19 novembre 2020, l’atteinte de cet objectif implique une stratégie progressive dont la mise en œuvre doit être engagée immédiatement.

De plus, les nouveaux EPR ont une durée prévisionnelle de vie de 60 ans : sur une période aussi longue, comme y insiste la Cour, il est inévitable que les technologies de production et de stockage d’électricité connaissent des évolutions. La comparaison des coûts de production de l’électricité nucléaire et de celle des  ENR doit en tenir compte, même si les projections sont, à ce terme, difficiles. La Cour des comptes rappelle que, selon le World Nuclear Industry Status Report d’octobre 2019, les coûts de production de l’électricité nucléaire seraient actuellement, dans le monde, environ trois fois plus élevés que ceux des énergies renouvelables. L’Agence internationale de l’énergie évoque, quant à elle, un surcoût de 25 % dans l’Union européenne par rapport au coût des énergies renouvelables. Une étude de l’ADEME publiée en 2018 et 2019, « Trajectoires d’évolution du mix électrique 2020-2060 »

https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/evolution-mix-electrique-horizon-2020-2060-010655.pdf, démontre, en ce qui concerne la France, que le développement d’une filière EPR ne serait pas compétitif et représenterait un surcoût de 39 Md€ sur la période 2020-2060 par rapport à un scénario dit de référence, avec prolongation des centrales nucléaires existantes mais sans nouveau nucléaire. Tout cela mérite analyse, réflexion, expertise.

L’absolue nécessité d’une évaluation rigoureuse de toutes les options

 Certaines décisions des gouvernants sont purement politiques et ne requièrent pas d’évaluation : il en est ainsi des décisions de nature éthique (l’abolition de la peine de mort) ou de celles  qui défendent des valeurs, solidarité, défense des libertés, promotion de l’égalité entre les personnes. Quant aux autres choix de politiques publiques, ils doivent cesser de reposer sur des proclamations creuses et prendre en compte l’évaluation préalable des options possibles, en tenant compte de leur coût, de la qualité de la réponse apportée aux objectifs à atteindre et de leurs difficultés de mise en œuvre. Certes, de tels scénarios sont difficiles à construire, requièrent eux-mêmes expertise et relecture et peuvent être contestés : comme dans le domaine de la recherche, c’est leur publication et les explications données sur leurs hypothèses qui leur permet, s’ils le méritent, d’être reconnus comme fiables. Il existe toujours des relecteurs compétents, exigeants et de bonne foi, capables de valider une démarche ou d’en demander la correction.

Des études existent déjà sur l’avenir énergétique, qui comparent les options : citons un article du site Enerpresse du 16 janvier 2020 « Peut-on se passer du nucléaire ? » (Alain Granjean, François Lempérière et Cédric Philibert). La comparaison porte sur les émissions de C02, le coût, l’impact économique et l’environnement. Elle paraît largement en faveur des énergies renouvelables. Expertisons ces premières données, celles de l’Adème comme celles produites par EDF, de manière transparente et méthodique.

En tout état de cause, l’on sait que, si les ENR réduisent les émissions de CO2, si elles sont compétitives par rapport au « nouveau nucléaire », sûres, décentralisables et positives pour l’emploi,  leur implantation n’est pas toujours acceptée, elles créent des nuisances visuelles et parfois sonores, leur coût reste élevé même s’il baisse, les technologies de stockage pour pallier leur intermittence progressent mais ne sont pas pleinement satisfaisantes et parfois altèrent l’environnement (batteries). Les risques du nucléaire pour l’environnement existent aussi, du fait du rejet d’eau chaude dans les fleuves et, surtout, de la question mal résolue, peut-être sans solutions satisfaisantes, de l’entreposage et de l’enfouissement des déchets. Organiser la fin du recours au nucléaire dans les 20 ou 30 prochaines années, c’est affronter, au-delà de l’inévitable coût de démantèlement des vieilles centrales, la reconversion d’un secteur économique jusqu’alors porteur. Enfin, la question de l’interdépendance entre les nucléaires civil et militaire doit être posée. Pour autant, énergie nucléaire ou ENR, la substitution au pétrole est compliquée, alors qu’il s’agit là d’un des principaux enjeux de la réduction des GES.

Il est donc indispensable que ces choix qui engagent l’avenir pour une centaine d’années soient évalués, débattus publiquement, et non pas tranchés par un discours présidentiel partial.

Qu’est-ce qu’une décision démocratique ?

Les analyses sur l’épuisement du modèle démocratique actuel  insistent sur la nécessité de restaurer la confiance, non seulement envers la parole politique mais aussi envers l’expertise, qui fléchit au point que la population, on l’a vu lors de la crise sanitaire récente, préfère aujourd’hui croire des gourous simplement parce qu’ils dénoncent les conflits d’intérêt des experts.

Longtemps, les Français ont épousé les choix des hommes politiques et des polytechniciens sur une énergie nucléaire présentée comme propre et qui garantissait l’indépendance nationale. Aujourd’hui, cette confiance n’est plus acquise de droit. Certes,  les questions énergétiques sont techniques et éloignées des préoccupations quotidiennes de la population : le contexte actuel fait que celle-ci n’a sans aucun doute guère d’appétence pour des débats sur ces sujets et sans doute peu de goût pour des changements stratégiques déstabilisants. Mais un jour ou l’autre, le discours simpliste du Président sera lu pour ce qu’il est, un discours péremptoire où le verbe l’emporte sur les arguments, avec le risque d’être démenti par l’examen des faits.

Dans une note de 2013 sur « Démocratie et société civile », le Think tank Terra nova expliquait qu’au-delà des techniques à utiliser (référendum, convention citoyenne…), une meilleure association de la société civile à l’action publique impliquait une transparence des décisions publiques et une meilleure « traçabilité ». Pour donner confiance, l’action publique doit devenir lisible. Comme l’indique Pierre Rosanvallon dans son ouvrage « Le bon gouvernement », nous faire accéder à cette lisibilité,  c’est  nous éloigner du statut de dominés qui se sentent à l’écart des institutions et des politiques qu’ils ne comprennent pas, c’est aussi nous éloigner du risque d’une vision conspirationniste du monde. Dans ce cadre, les qualités essentielles du « bon gouvernant » évoluent : longtemps, la population a recherché un chef charismatique doté d’énergie et de capacité d’entraînement. Aujourd’hui, un gouvernant doit avant tout savoir créer les conditions d’une discussion démocratique sereine et nous aider à comprendre et à dominer la complexité du monde. De ce point de vue, Emmanuel Macron appartient vraiment au vieux monde.

Pergama, le 5 janvier 2021