Biodiversité : apprendre de ses erreurs

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25 juillet 2021

Biodiversité : apprendre de ses erreurs

Le 3 septembre 2021, à l’occasion du congrès de l’Union internationale pour la conservation de la nature, la France a annoncé les orientations de sa stratégie nationale pour la biodiversité à l’horizon 2030 : extension des aires protégées, avec l’ambition de couvrir 30 % du territoire national et des espaces maritimes, dont 10 % sous protection forte (interdiction réglementaire des activités humaines pouvant perturber les milieux naturels). En particulier, l’objectif est de placer 5 % de l’espace méditerranéen français sous protection forte.

Il n’est pas certain que ces grandes réunions regroupant, au niveau mondial, représentants des États, experts et associations de défense de l’environnement aient encore une capacité de mobilisation, tant elles sont répétitives et verbeuses, malgré la fermeté factice des discours. Elles accroissent sans doute plutôt le doute voire la désespérance des citoyens, surtout marqués par le déluge de chiffres anxiogènes, sans qu’une solution crédible apparaisse. Au demeurant, le plan français évoqué à cette occasion a déjà été annoncé à de multiples reprises depuis 2019 et une « stratégie nationale pour les aires protégées » a été adoptée en janvier 2021, qui comporte déjà les engagements présentés en septembre. Le Ministère de la transition écologique est désormais censé s’atteler à la déclinaison des objectifs au niveau territorial : il est vrai que c’est à ce niveau que les stratégies se concrétisent mais la lenteur du processus – due officiellement à la concertation, en réalité provoquée par l’atermoiement des arbitrages – est pénible.

Surtout, il ne s’agit pas là des premières décisions ayant pour objet de protéger la biodiversité : il y a déjà eu deux stratégies nationales, la première pour la période 2004-2010 et la deuxième pour 2011-2020. La loi du 8 août 2016 « pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et de l’environnement » entendait enrayer avec d’autres mesures la tendance à la dégradation des milieux naturels. Enfin, le Plan Biodiversité présenté en 2018 par le ministre de la transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, définissait des priorités nouvelles.

Il existe peu de bilans officiels de ces deux décennies, si l’on considère qu’un bilan doit non seulement prendre acte des résultats obtenus (ils sont faibles, on le sait) mais réfléchir sur les causes des dégradations observées et, sur cette base, définir les actions et les moyens aptes à les contrer. Quel est l’état actuel de la biodiversité en France ? Quelles en sont les causes ? Face à ce constat, quelle est l’efficacité des politiques menées jusqu’ici ? La stratégie 2021-2030 est-elle adaptée ?

Biodiversité : une dégradation tendancielle

En France, les populations d’oiseaux les plus sensibles à l’état des écosystèmes (dit « spécialistes ») ont diminué d’un quart depuis 1990. L’indice d’abondance des oiseaux dits « généralistes » baisse depuis 2006. La population des chauve-souris communes a diminué de 2006 à 2019 de 54 %. La liste rouge des espèces menacées en France établie par deux ministères, des établissements publics et des organisations non gouvernementales constate l’aggravation de la situation : 23 % des mammifères et 25 % des espèces marines étaient en danger en 2009, les chiffres sont passés à 33 et 32 % en 2017. 15 espèces de poissons d’eau douce sur 69 sont menacées de disparition, dont 4 « en danger critique d’extinction » : c’est le cas de l’anguille européenne et de l’esturgeon européen. Selon l’Ifremer, en Méditerranée occidentale, les espèces dites démersales (qui vivent au fond) comme le merlu, le rouget de vase, les crevettes, le gambon rouge et la langoustine, déjà considérées comme fortement réduites lors des premiers suivis scientifiques au début des années 2000, ont encore diminué de 20 % depuis lors. En particulier, le merlu, victime de surpêche avérée, est en danger.

Il est plus difficile de mesurer le déclin des insectes. Le phénomène est certain au niveau mondial, comme le montre l’avis du 21 janvier 2021 de l’Académie des sciences qui, tout en reconnaissant des lacunes pour certaines régions du globe, souligne la multiplicité et la concordance des études produites. Les plus célèbres, dont la fiabilité est avérée, ont démontré la chute de près de 50 % des populations d’éphémères au-dessus des cours d’eau d’Amérique du Nord entre 2012 et 2020, une diminution de 76 % de la biomasse d’insectes, en 27 ans, dans les sites naturels protégés d’Allemagne et une chute de 39 % de la population des papillons au Royaume-Uni, en Belgique et aux Pays-Bas. En France, le seul bilan officiel date de mars 2020 (Datalab, Biodiversité rare ou menacée, peu d’améliorations depuis 2007) et porte sur les papillons, coléoptères, libellules et un type de sauterelle. 56 % des évaluations menées concluent à un état défavorable des insectes étudiés et 35 % à un état favorable, le solde restant indéterminé. Selon l’étude, quasiment aucune tendance positive n’a été observée sur la période 2013-2018.

Enfin, s’agissant des abeilles et des pollinisateurs, il n’existe pas d’autres données que des enquêtes réalisées par le ministère de l’Agriculture selon lesquelles le taux moyen de mortalité durant l’hiver 2017-2018 a atteint 30 %, 25 % en 2020-2021, contre un taux de 10 % considéré comme « naturel ».

Quelles sont les causes ?

 Les experts pointent tous la dégradation des habitats naturels, l’artificialisation des sols, les pratiques d’une agriculture intensive qui font disparaître haies et zones humides et répandent partout herbicides et insecticides. Dans les mers, c’est le déversement de substances chimiques ou plastiques et la surpêche qui sont en accusation.

C’est ce qu’explique, en quelques lignes, avec netteté, une note du Conseil d’analyse économique de septembre 2020 (Biodiversité en danger : quelle réponse économique ?).

 Les analyses sont exactement identiques dans des documents officiels, tel « L’environnement en France, rapport de synthèse », publié en 2019 par le ministère de la transition écologique et solidaire, document que personne ne lit, il est vrai, et qui ne sert manifestement pas d’aide à la décision.

Sur la période 2012-2018, seulement 20 % des habitats naturels à protéger, dits « d’intérêt communautaire », sont en bon état, contre 22 % dans la période précédente. Plus de la moitié des sites humides évalués entre 2000 et 2021 se sont dégradés. L’artificialisation, qui correspond à la transformation d’un espace naturel ou agricole en un espace aménagé et le plus souvent urbanisé, augmente : elle est passée de 5,2 % du territoire national en 1982 à 9 % en 2018. De 2010 à 2018, entre 20 000 et 30 000 hectares ont été artificialisés chaque année, avec une progression deux fois supérieure à la croissance démographique. Quant aux pesticides, la France occupe le 2e rang en Europe pour les ventes. La consommation, calculée en NODU (nombre de doses unités de traitement par rapport à la surface agricole utile) a augmenté de 25 % entre 2011 et 2018. Le résultat est que c’est surtout dans les régions agricoles que les oiseaux meurent.

Qualitativement, l’agrandissement des parcelles et la spécialisation des cultures ont un impact fort sur la biodiversité qui se concentre dans les haies, les fossés, le bocage, les prairies qui retiennent l’eau. La coexistence polyculture et élevage et les « trames vertes » continues la favorisent. La multiplication des routes, des constructions et l’extension d’immenses champs déboisés lui sont nocifs.

Plans de lutte pour la biodiversité : quelques réussites isolées, trop de déclarations d’intention

Les plans et les actions engagées ne répondent pas à ces constats.

Certes, les actions menées en faveur d’espèces particulières (buse, héron cendré, cerf, sanglier, daim…) ont été utiles, de même que certaines limitations de pêche. Mais seules les actions amples, portant sur des écosystèmes, des pratiques agricoles ou des choix urbanistiques peuvent constituer une politique nationale de protection de la biodiversité.

Or, le principal outil utilisé en France par les pouvoirs publics a été la création des aires protégées (réserves et parcs naturels) : l’objectif de la stratégie définie en 2011 à la suite du Grenelle de l’environnement était de placer en 2019 2 % du territoire métropolitain sous protection réglementaire forte (contre 1,22 % en 2009)[1].

Le bilan établi en 2019 est décevant voire inexistant.

Il ne porte d’abord que sur les espaces à protection forte et pas sur l’ensemble des aires protégées, et seulement sur la métropole. Quantitativement, fin 2018, le pourcentage mis sous protection réglementaire atteignait 1,28 % du territoire, possiblement 1,39 % courant 2019. De plus, seules, 4 % des classes d’animaux sont suffisamment couvertes par ces aires.

Ce contexte explique que l’avis du Conseil national de la biodiversité sur le projet d’extension des aires protégées à horizon 2030 traduise une méfiance certaine. Comment préparer l’avenir, dit-il, dès lors que l’efficacité du réseau actuel sur la protection des espèces et des habitats « à enjeux » n’a pu être évaluée ? Le Conseil regrette l’absence de portage politique du plan de 2011, l’abandon de projets sans raisons, le manque d’articulation avec les stratégies régionales, les carences de l’animation locale pour sensibiliser la population. Il réclame pour l’avenir que les choix et leur évaluation englobe toutes les aires, et pas seulement les aires à protection forte. Les espaces protégés doivent former un ensemble cohérent, mieux réparti sur le territoire, et faire une place spécifique aux milieux humides et à la protection d’espèces et d’habitats menacés. Il demande que l’on prête attention non seulement à la création mais à la gestion des zones protégées, en leur attribuant des ressources pérennes. Il souhaite que les modalités du portage de l’Etat soient définies dès l’origine ainsi que celles des collectivités. En bref, il demande la construction d’une politique effective des aires protégées.

Même si ces recommandations étaient suivies d’effet, l’extension des espaces protégés ne suffira pas. Les causes évoquées ci-dessus touchent l’ensemble du territoire national. Créer des zones abritées spécifiques est nécessaire (à condition de garantir la qualité de la protection, ce qui ne semble pas avoir toujours été le cas) mais l’obtention d’améliorations durables ne peut résulter de telles exceptions. La note du CAE citée ci-dessus insiste sur l’intérêt économique d’une protection qui touche l’ensemble du territoire : il est coûteux d’épurer l’eau, inquiétant de voir décroître les pollinisateurs, dangereux pour le climat de sacrifier forêts diversifiées et milieux humides, préférable pour la santé de garantir une agriculture saine.

Quels outils ?

Outre une gouvernance plus claire et mieux dotée en moyens, le CAE avance plusieurs propositions. L’une d’elle demande que les documents locaux de planification (PADD, projet d’aménagement et de développement durable des communes qui sert de support au plan local d’urbanisme et contient souvent des orientations très générales, et SRADDET, Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires adoptés par les régions) fixent des objectifs explicites et juridiquement contraignants de protection de la biodiversité avec un suivi des résultats.

Il propose également de modifier une disposition de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 qui a institué la notion de « compensation écologique » : les grands projets d’aménagement doivent compenser une atteinte afin que le niveau de biodiversité reste identique. L’application en est unanimement jugée insatisfaisante, les aménageurs s’efforçant de réduire au maximum la compensation. Le CAE propose pourtant d’étendre cette obligation à tous les projets, mais en ajoutant des incitations à éviter ou réduire à la source les atteintes à la biodiversité.

Il est loisible également de s’inspirer du plan Biodiversité de juillet 2018 présenté par Nicolas Hulot. Le document est irritant : purement déclaratif, il n’est pas opérationnel, comme si un plan de bataille ne tenait qu’aux objectifs poursuivis. On y trouve des ambitions qui paraissaient alors mort-nées, « zéro artificialisation nette », « zéro plastiques non recyclés » en 2025 et réduction des pesticides. L’on n’a pas vraiment avancé sur ce dernier point mais les deux premiers objectifs ont été depuis lors inscrits dans la loi, avec, toutefois, une portée affadie : la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire mentionne, parmi les objectifs assignés à la politique de gestion des déchets, de « tendre  vers l’objectif de 100 % de plastiques recyclés en 2025 » ;  la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique situe l’absence de toute artificialisation nette à l’horizon 2050 et prévoit que, dans les 10 années à venir, le rythme d’artificialisation devra baisser de moitié par rapport aux 10 ans écoulés. Décisions repoussées, en demi-teintes, qui tiennent parole mais pas totalement…La protection de la biodiversité impose des engagements plus fermes et mieux plaidés. Quand l’Etat n’y croit pas, comment pourrait-il entraîner les collectivités ?

Quant à la nouvelle PAC, sur laquelle reposaient beaucoup d’espoirs (le CAE insiste sur l’absolue nécessité de réorienter les aides agricoles), elle se verdit puisque l’on sait que 25 % des aides (et non 40 % comme le demandait le Parlement européen) seront consacrés aux agriculteurs qui s’engagent à appliquer des programmes environnementaux. Pour autant, les conditions d’attribution seront fixées au niveau national et l’on peut craindre qu’elles ne soient, en France, très souples (la FNSEA plaide en ce sens), ce qui videra la prime verte de son ambition d’origine. L’incohérence dramatique entre la politique agricole et la protection de la biodiversité risque fort de perdurer.

C’est à cause de cette mollesse de l’Etat qui ne se dépêtre pas d’intérêts électoraux contradictoires que deux ONG ont décidé en septembre 2021 de dupliquer, dans le domaine de la biodiversité, la plainte déposée en 2019 contre l’Etat au motif qu’il ne prenait pas les décisions permettant d’honorer ses propres engagements dans la lutte contre le changement climatique.

Elles ont choisi d’attaquer l’Etat sur les carences patentes constatées dans le domaine de l’évaluation et de l’autorisation des pesticides, qui conduisent à mettre sur le marché des produits responsables du déclin des insectes et des pollinisateurs et, indirectement, de celui des oiseaux. L’Etat est ainsi en contradiction avec ses engagements internationaux et avec les deux premiers articles de la Charte de l’environnement (« droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et « devoir de prévenir les atteintes à l’environnement ou d’en limiter les conséquences ») qui, selon le Conseil constitutionnel, instituent des droits susceptibles d’être invoqués dans une action contentieuse. De tels recours contre les États se multiplient partout. La méthode traduit un paradoxe saisissant : l’Etat, dont une des missions est de protéger la population, devient peu à peu l’obstacle à bousculer pour garantir cette protection.

 

Selon l’enquête « Fractures françaises » parue en septembre 2021, l’environnement est, derrière la COVID, une des principales préoccupations des Français (39 % la placent au premier plan), loin devant l’immigration et l’insécurité. Bien évidemment le contexte joue (parution du dernier rapport du GIEC, catastrophes climatiques de la période récente) et la conviction, récente, reste fragile. Face à cette prise de conscience émergente, la persévérance de l’Etat dans ses choix mi-chèvre mi-chou est une faute politique. Quand l’Etat apprendra-t-il de ses erreurs ?

Pergama, le 13 septembre 2021  

 

 

[1] Il existe dans les aires protégées deux niveaux de protection : la protection forte, dite réglementaire, encadre strictement les activités humaines. Les autres protections sont diverses. La protection forte couvre moins de 2 % du territoire, alors qu’au sens large, les aires protégées couvrent environ 23,5 % du territoire national (les chiffres varient selon les sources).