Le Premier ministre a demandé à la Cour des comptes, par une lettre de mission datée du 20 janvier 2025, de « dresser un constat objectif de la situation de notre système de retraites et de ses perspectives à court, moyen et long termes », en vue de servir de base de discussion entre les partenaires sociaux sur de possibles évolutions. F. Bayrou a en effet accepté une concertation sur une éventuelle « réforme de la réforme » des retraites de 2023, à la condition d’un accord entre partenaires sociaux fin mai au plus tard.

Le travail fourni par la Cour des comptes était largement inutile : les pouvoirs publics ont depuis 25 ans mandaté le Conseil d’orientation des retraites, composé d’experts, de parlementaires et de représentants des organisations professionnelles, pour établir annuellement un diagnostic, des projections et des propositions sur le système de retraites. Le COR s’est jusqu’alors pleinement acquitté de cette tâche, même si, pour calculer le déficit d’ensemble ou réaliser ses projections, il a recours à des conventions ou à des hypothèses qui font l’objet de débats. Toutefois, lorsque le Premier ministre était à la tête du Haut-commissariat au plan, organisme inutile s’il en est qui fait paraître 2 à 3 dossiers par an sur des sujets rebattus sans y apporter grande plus-value, il avait expliqué que le COR sous-estimait le déficit du système : celui-ci aurait dû être calculé en y intégrant la contribution d’équilibre versée par l’État employeur, qui aboutit à un taux de cotisation patronale (74 %) disproportionné par rapport à celui des employeurs privés. Cette contribution de 45 Mds, assimilée à une « subvention », ne pouvait en effet être considérée, selon F. Bayrou, comme une ressource pérenne du système. Le Premier ministre a réitéré cette analyse dans son discours de politique générale, avançant que les « vrais chiffres » du déficit du système de retraites étaient, pour 2025, non pas de 11 Mds, comme l’indiquait le COR, mais de 55 Mds.

Une mission a donc été demandée à la Cour des comptes, qui a rendu ses conclusions il y a quelques jours : la Cour valide le mode de calcul du COR et rejette la démonstration du Premier ministre. A vrai dire, comme l’explique la note de l’expert Patrick Aubert dans son blog de l’Institut des politiques publiques (23 janvier 2025), l’on ne comprend pas pourquoi un système de retraites (qui n’est pas exclusivement contributif et verse aussi des droits gratuits pour des raisons d’équité sociale) ne devrait pas recevoir de subventions, voire bénéficier d’impôts affectés, et pourquoi de telles ressources ne devraient pas être prises en compte pour calculer leur solde  ; en outre, l’État employeur ayant mis en place un système favorable pour les fonctionnaires et ayant décidé de minorer l’assiette de leurs cotisations (les primes en sont exclues), il n’est pas anormal qu’il en paye le prix, même si, au final, ce sont les contribuables qui payent. Exit donc le calcul tordu de F. Bayrou : le déficit, actualisé à 6,6 Mds en 2025, remonte des abysses pour s’établir à un niveau réaliste.

Ce qui (à juste titre) gêne P. Aubert dans ce débat, c’est plutôt le « pilotage par le solde » auquel le Premier ministre semble adhérer (il grossit le déficit pour dramatiser l’enjeu), alors que, si l’on ouvre une réflexion pour modifier une réforme accusée d’être injuste, il faudrait plutôt réfléchir aux questions fondamentales (ce sont elles qui, au demeurant, « font » le solde) : âge de départ, évolution de l’emploi, y compris celui des seniors, mode de financement, droits gratuits, indexation des pensions et donc pouvoir d’achat des retraités. Le but des pouvoirs publics, dit P. Aubert, ce n’est pas seulement d’équilibrer le système. C’est de faire en sorte que les paramètres combinés concourent à des règles équitables et acceptées tout en atteignant l’équilibre.

Par ailleurs, il faut prendre la mesure du caractère artificiel du calcul du solde du système de retraites, même si ce chiffrage est incontournable (le COR le publie, la Cour des comptes aussi) car c’est une donnée synthétique dans un ensemble affreusement compliqué et surtout très divers, faite pour le rendre lisible mais qui n’a guère de sens.

Le « système » de retraites comprend en effet une quarantaine de régimes professionnels, certains très gros, d’autres tout petits, certains uniques, d’autres superposant un régime de base et un ou plusieurs régimes complémentaires, certains en excédent, d’autres en déficit, certains plus avantageux que d’autres, certains en meilleur équilibre démographique, certains financés exclusivement par des cotisations, d’autres quasi exclusivement par des transferts, qui peuvent être des transferts entre régimes ou des subventions publiques. De ce fait, l’évolution des paramètres démographiques, d’emploi ou de productivité n’a pas le même impact sur tel ou tel régime dont chacun a son histoire, ses règles et son avenir propres.

Une fois admis que le solde de cet agglomérat de régimes doit être interprétée avec prudence, on peut bien s’abimer les yeux sur le montant comparé des projections établies par le COR et par la Cour des comptes. Résumons : même si le scénario de référence du COR repose sur une augmentation prévisionnelle de la productivité de 1 % alors que la Cour utilise deux hypothèses en ce domaine, + 0,7 % et + 1 %, même si le COR choisit de maintenir le taux de chômage à 7 % jusqu’en 2030 puis de le baisser ensuite à 5 % alors que la Cour garde le taux de 7 % sur toute la période, les résultats obtenus diffèrent peu.

De toute façon, à un horizon de 20 ans, c’est la tendance qui compte. Or, en 2048, le solde du COR est déficitaire à 0,5 point de PIB tandis que celui de la Cour est, selon les hypothèses de productivité, compris en 2045 entre 0,7 et 0,9 %. Le message est exactement le même :  en suivant un jeu d’hypothèses vraisemblables et sans doute plutôt optimistes, la dégradation financière enclenchée en 2024 (l’année 2023 était excédentaire) va se creuser si rien n’est fait. Selon les hypothèses, le déficit annuel passerait de – 6,6 Mds en 2025 à -25 ou -30 Mds, en euros 2024, en 2045. La réforme de 2023 a eu un effet positif mais celui-ci ne durera guère au-delà de 2030 et ne parviendra pas à contrebalancer la tendance.

Reste à connaître l’impact des mesures qui peuvent être envisagées lors de la discussion entre partenaires sociaux. La Cour étudie le coût de l’abaissement d’un an de l’âge plancher (il détériore le solde de 13 Mds à l’horizon 2035) et le rendement du recul d’un an de l’âge de départ pour tous (donc avec un âge plancher de 65 ans dans la plupart des cas), mesure qui a une montée en charge rapide (elle améliore le solde de 18 Mds en 2035) mais dont le montant devient étale au bout de 5 ans. L’impact d’une augmentation d’un an de la durée d’assurance pour obtenir le taux plein a des effets financiers moindres à la même échéance (+ 10 Mds). La non-indexation des pensions quant à elle aurait rapporté près de 3 Mds en 2025, sachant que la Cour souligne la moindre propension à consommer des retraités, ce qui, selon elle, rend la masure moins douloureuse.

Qu’en conclure ? Eh bien, que la Cour des comptes « pilote par le solde » et qu’elle n’aide pas les négociateurs qui vont se mettre au travail.

Le seul objectif de la Cour, c’est de retrouver l’équilibre financier et elle évoque sans les dégrossir les moyens les plus simples. Il est vrai qu’elle contrecarre ainsi les ambitions des syndicats qui demandent le retour à 62 ans, position sans doute peu raisonnable dans une négociation où les employeurs veulent augmenter l’âge. Mais le rapport de la Cour aurait pu être plus subtil : or il ne dit rien sur la pénibilité, rien sur une différenciation des mesures d’âge ou de durée d’assurance selon les catégories socio-professionnelles. Pour lui, la retraite, c’est un solde financier et c’est tout. Qui proposera un compromis qui améliore la réforme brutale de 2023 sans faire plonger le coût ? Il faudrait se demander quelles injustices corriger, comment augmenter le taux d’emploi des seniors, si l’on peut baisser l’âge du taux plein pour certaines catégories…si l’on peut développer une réforme progressive…et quels seraient les coûts. La Cour a raté le coche et son rapport ne sert à rien.

En tout état de cause, la concertation sur les retraites, que F. Bayrou a concédé au parti socialiste pour qu’il ne vote pas la censure du gouvernement, servira-t-elle à quelque chose ? Après avoir annoncé que les partenaires sociaux pourraient discuter de tout sans totem ni tabou, après avoir présidé, le 17 janvier dernier, une réunion de lancement de la concertation censée en fixer « le cadre et la méthode », réunion où il a demandé aux partenaires sociaux que les mesures proposées « ne dégradent pas le solde financier », le Premier ministre a envoyé, le 26 février, au moment même où s’ouvrait la concertation, une « lettre de cadrage » exigeant que les partenaires sociaux se fixent comme objectif le retour à l’équilibre financier du système de retraites en 2030. Vous étiez partis dans une concertation d’amélioration d’une réforme ? Vous terminerez sur une négociation sur la remise à flot du système. Cette désinvolture, ou cette déloyauté, fragilise la réussite de la concertation.