Dès l’origine, le « conclave » sur les retraites était mal parti : né d’un calcul politicien du Premier ministre pour éviter une motion de censure, la proposition, qui figurait dans son discours de politique générale, reposait sur un pari, que les partenaires sociaux parviennent à définir une alternative à la réforme des retraites de 2023, sans dégrader pour autant le solde déficitaire du système. Pour autant, F. Bayrou, comme le Président et le gouvernement qui ont porté la réforme, se focalisait sur l’approche financière : évocation, devant l’Assemblée nationale, d’un déséquilibre « qui taraude le pays », présentation alarmiste des retraites comme étant le responsable majeur (50 %) de l’accroissement de la dette depuis 10 ans[1], enfin demande à la Cour des comptes d’établir, à fin 2024, un point précis sur la situation financière du système et ses perspectives. Les partenaires sociaux ont, malgré ce contexte, accepté de débattre : les organisations syndicales ne pouvaient guère refuser de rediscuter d’une réforme jugée injuste.

Par la suite, F. Bayrou a, dans sa lettre de cadrage de la négociation de février 2025, rajouté une exigence, celle d’un « retour à l’équilibre financier en 2030 », ce qui revenait à demander aux partenaires sociaux d’élaborer une réforme socialement plus juste mais nettement moins coûteuse que la précédente, voire génératrice de fortes économies. De rage (on les comprend un peu), trois syndicats ont quitté le conclave et ceux qui sont restés (CFDT, CFTC, CFE-CGC, MEDEF et CGPME) ont reconstruit leur propre feuille de route, avec trois préoccupations, améliorer l’équilibre financier, proposer des mécanismes de pilotage pour éviter les réformes par à-coups et, surtout, corriger la réforme de 2023 pour les personnes exerçant des travaux pénibles, les seniors et les femmes.

Les discussions ont échoué et, contrairement aux déclarations du Premier ministre, l’échec est net : le MEDEF, venu à cette négociation à reculons (il approuve pleinement la réforme de 2023) n’a cessé de répéter qu’en réalité la meilleure mesure serait d’augmenter encore l’âge plancher. Il a refusé de participer à tout effort financier et il n’a pas voulu reconnaître de nouveaux critères de pénibilité créateurs de droits. Sa position sur les retraites des femmes (mode de calcul des droits, nombre de trimestres par enfant pour accéder au statut « carrières longues », baisse de l’âge du taux plein automatique) a été plus ouverte. Mais les organisations syndicales tenaient à ce que le recul de l’âge à 64 ans s’accompagne d’une reconnaissance de la pénibilité. Échec donc et échec sans recours.

Cet échec est un vrai révélateur : pour les promoteurs de la récente réforme comme pour le MEDEF, la retraite n’est qu’un risque social coûteux et déficitaire. Pour les organisations syndicales de salariés, la retraite, c’est d’abord la question du travail, soit que l’on n’en ait plus longtemps avant d’accéder à la retraite (les seniors), soit qu’une vie de travail intermittente ne donne pas de droits suffisants (les mères de famille), soit que le travail paraisse, aux travailleurs âgés, « insoutenable ». Pour l’État, pour le MEDEF, le travail est un facteur de production et cette cécité les rend incapables d’une réforme qui prendrait en compte sa dimension humaine.

Surtout, la séquence démontre la faiblesse extrême du dialogue social au niveau national. Le MEDEF, préoccupé de la vie économique des entreprises, ne s’intéresse pas du tout au « social », même s’il admet de petits accords pour préserver son image.

Pénibilité et qualité des emplois : l’impensé des politiques publiques

 La pénibilité a une courte histoire dans le droit social, liée à celle des réformes des retraites. Le terme a été popularisé par le rapport Struillou, remis au Conseil d’orientation des retraites (COR) en 2003, qui proposait de prendre en compte des critères de pénibilité physique pour définir les droits à retraite, tout en insistant sur la prévention du risque. Par la suite, la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a obligé les entreprises qui exposent au moins la moitié de leurs salariés à divers facteurs de pénibilité (contraintes physiques, environnement difficile et horaires de travail éprouvants) à être couvertes par un accord ou un plan de prévention de cette pénibilité (développement d’équipements, aménagement de poste ou du temps de travail…). La loi de réforme des retraites du 20 janvier 2014 a créé ensuite un « compte pénibilité », alimenté dès lors que le salarié a été exposé, au-delà d’un certain seuil, à un des 10 facteurs de pénibilité prévus. Les points du compte pénibilité permettaient de valider des trimestres pour partir plus tôt en retraite, le coût étant financé par des cotisations spécifiques des employeurs, dans un but de prévention.

Le dispositif ne s’est jamais bien appliqué, les employeurs le jugeant trop complexe pour certains risques mais refusant parallèlement toute forfaitisation des seuils par métiers. Les ordonnances de 2017 adoptées dès l’arrivée au pouvoir d’E. Macron ont supprimé le terme « pénibilité » du Code du travail : les facteurs de pénibilité sont devenus « facteurs de risques professionnels » (article L4121-1 du Code du travail). Le compte de pénibilité a été remplacé par un « compte de prévention » : 4 des 10 risques énumérés, les plus fréquents (postures pénibles, port de charges, exposition à des agents chimiques et à des vibrations) n’y figurent plus. L’exposition aux 6 risques restants, travail de nuit, répétitif, en équipes alternantes, effectué en milieu hyperbare, dans le bruit ou sous températures extrêmes, continue à permettre l’acquisition de points pour partir plus tôt. Le financement est désormais à la charge de la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité sociale, ce qui est nettement moins favorable à la prévention que le dispositif précédent.

 Or, en France, l’exposition à la pénibilité (gardons le terme) est élevée, même si le phénomène est difficile à cerner. Tout laisse à croire de plus qu’elle a augmenté depuis une trentaine d’années.

Si l’on s’en tient aux critères et aux seuils du compte de pénibilité en vigueur jusqu’en 2017, 2,9 millions de salariés seraient concernés[2]. Selon les enquêtes (celles de la DARES sur les conditions de travail et les enquêtes Sumer sur l’exposition aux risques professionnels réalisées avec le concours des médecins du travail), les chiffres sont bien plus lourds.  Le Conseil d’orientation des retraites (COR) indiquait, dans une synthèse de 2023[3], que 11 % des salariés sont exposés à des produits chimiques cancérogènes et  35 % d’entre eux à au moins trois contraintes physiques (rester longtemps debout, rester longtemps dans une posture pénible, effectuer des déplacements à pied longs ou fréquents, devoir porter ou déplacer des charges lourdes, subir des secousses ou des vibrations), contraintes qui ont fortement augmenté depuis les années 90 pour les ouvriers et les employés du commerce et des services. Les pourcentages sont encore plus élevés si l’on élargit la notion de pénibilité à l’intensité du travail (35 % des salariés ont au moins trois contraintes de rythme, contre 6 % en 1984), ou à l’autonomie (42 % ont un travail répétitif et 32 % ne peuvent régler eux-mêmes les incidents, les scores d’autonomie n’ayant toutefois que faiblement baissé depuis les années 90).

Bien évidemment, les données sont très contrastées selon les catégories socio-professionnelles et ce sont essentiellement les employés du commerce et des services et les ouvriers, et, parmi eux, les ouvriers peu qualifiés, qui supportent les risques les plus lourds en termes physiques, de pression temporelle et d’exposition chimique, sans compter les craintes sur l’emploi. Ces chiffres contrastent avec le nombre des comptes de prévention ouverts aujourd’hui (1,9 million), qui n’est à l’évidence pas représentatif de la réalité du risque.

Ces données expliquent qu’en 2019, 37 % des salariés déclarent ne pas se sentir capables de « tenir » dans leur travail actuel jusqu’à leur retraite. Ce sont les métiers les moins qualifiés qui sont vus comme les moins soutenables, souvent à cause d’un état de santé altéré : caissiers, aides-soignants, ouvriers du bâtiment ou manutentionnaires sont dans ce cas[4] .

Quant aux comparaisons internationales, effectuées par l’EWCS (European Working conditions Survey, dite enquête Eurofound), elles notent que, pour les critères de pénibilité physique, la France est un des pays où l’exposition des travailleurs est parmi les plus importantes, y compris pour les plus de 50 ans. Au-delà, l’enquête EWCS applique un « job quality index » qui synthétise la qualité de l’emploi sur des critères larges, incluant les rythmes et l’intensité du travail, l’accès à la formation, l’autonomie, les perspectives de carrière, l’association aux décisions. En 2021, sur ce critère de qualité, la France était bonne dernière d’un groupe de 8 pays proches (Pays-Bas, Allemagne, Suède, Espagne, Belgique, Italie, Royaume-Uni) et en 2021, elle était mal classée dans l’ensemble des pays européens, avec 39 % d’emplois qui n’étaient pas de bonne qualité dont 12 % de qualité nettement mauvaise.

 Pénibilité et seniors dans la réforme des retraites de 2023, quelques mesures alibi

La soutenabilité du recul de l’âge concerne les salariés exposés à la pénibilité mais aussi les seniors de 55 à 64 ans. Comme l’indique la Cour des comptes (Impact du système de retraites sur la compétitivité et l’emploi, avril 2025), le recul à 62 ans de l’âge légal de la retraite en 2010 a joué, de manière indéniable, dans le relèvement de leur taux d’emploi, passé, de 2010 à 2024, de 59,6 % à 74,8 % pour les 55-59 ans et de 18,1 % à 42,3 % pour les 60-64 ans. Pour autant, certaines données doivent compléter ce constat, derrière lesquelles se dessinent bien des difficultés, voire des angoisses : selon la Cour, si, au cours de la décennie 2010, l’âge moyen de départ à la retraite a augmenté en France de 2,1 années, s’agissant des seniors, le retour à l’emploi n’en a représenté en moyenne que 1,7 ans (1,3 année pour les personnes non qualifiées), le solde étant couvert par l’invalidité, la maladie ou le chômage. Les personnes en mauvaise santé et les femmes sont particulièrement victimes de ces périodes « ni en emploi ni en retraite » qui concernent une personne sur 5 dans la tranche des 55-64 ans.

Le COR ne dit pas autre chose dans une note de 2022 sur les effets du recul de l’âge, soulignant que l’économie engrangée par la réforme des retraites de 2010 a été minorée de plus de 20 % si l’on prend en compte l’augmentation des dépenses qu’elle a induite sur l’invalidité, la maladie ou le RSA. Quant aux seniors qui travaillent, la Cour souligne qu’ils sont plus souvent à temps partiel que les autres et qu’un tiers d’entre eux est affecté à des travaux pénibles.

La loi de réforme des retraites de 2023 n’apporte pas de réponse.

S’agissant de la pénibilité, le gouvernement a prétendu y répondre par la création de visites médicales pour les salariés exposés à trois facteurs de risques professionnels, mesure dérisoire, au demeurant censurée par le Conseil constitutionnel comme étant un cavalier législatif dans une loi financière. Le gouvernement s’est dédouané surtout par le maintien du dispositif des carrières longues (la sortie précoce étant néanmoins reportée à 62 ans, hormis quelques cas rares de carrières très longues) ainsi que par la création d’un fonds pour la prévention de l’usure professionnelle.

Or, une étude de l’Institut des politiques publiques (Les départs anticipés pour carrière longues permettent-ils de compenser une plus grande pénibilité des métiers ? IPP, mars 2023) a montré que le dispositif « carrières longues » ne bénéficiait pas aux personnes ayant exercé des métiers manuels pénibles et mal payés. Ses bénéficiaires sont, au premier chef, des professions intermédiaires et des ouvriers qualifiés qui ont eu une carrière complète et relèvent pour une large part des pensionnés les plus favorisés, ce que confirme la Cour dans son rapport d’avril 2025.

Quant à la création d’un Fonds pour la prévention de l’usure professionnelle pour mener « des actions de sensibilisation, de prévention et de reconversion », c’est un bien faible moyen pour s’attaquer à la pénibilité, d’autant qu’une note d’évaluation d’une mission de l’Assemblée nationale indique en juin 2025 que le fonds ne remplit pas sa mission, à cause d’une dotation modeste, prise en partie à des fonds déjà existants, d’une sous-consommation des crédits et de l’exclusion de certains risques.

Enfin, pour ce qui est des seniors, la loi de 2023 créait aussi un CDI seniors avec des allègements de cotisations et vantait la création d’un « index seniors » par entreprise pour mesurer leur degré d’engagement sur ce thème. Le Conseil constitutionnel a censuré ces deux dernières mesures, là aussi considérés comme des cavaliers. Aucun autre texte depuis lors n’a repris le projet d’instituer un index, qui aurait eu le mérite de la transparence, à la grande satisfaction du MEDEF, qui y était farouchement opposé.

 Vie au travail : des accords nationaux interprofessionnels plus déclaratifs que normatifs

Pour tenter d’apaiser l’interminable colère contre la loi retraites, adoptée grâce à des manœuvres juridiques inappropriées et sans négociation préalable avec des organisations syndicales conviées à de simples réunions d’information, le Président de la République a proposé, juste après son adoption, une vaste négociation sociale (dite « Pacte de la vie au travail ») sur l’emploi des seniors, les reconversions professionnelles, la prévention de la pénibilité et la création d’un compte d’épargne-temps universel permettant au salarié de travailler moins ou davantage, à différents moments de sa carrière. C’était avouer les carences de la loi, en demandant aux partenaires sociaux de les réparer.

Une telle négociation prenait place après 20 ans de mesures inefficaces, tant sur la pénibilité, dossier à l’abandon depuis 2017 devant les résistances patronales, que sur l’emploi des seniors : en ce domaine, l’institution de contrats spécifiques n’a jamais marché (ainsi le CDD seniors proposé par l’accord national interprofessionnel de 2005 ou le contrat de génération mis en place sous le quinquennat Hollande), pas plus que l’obligation faite aux entreprises, à partir de 2008, de négocier des accords ou des plans en faveur de l’emploi des seniors sous peine d’encourir une pénalisation financière. Toutes les évaluations réalisées sur ces accords montrent que leur contenu a été verbeux et sans portée, la question des conditions de travail n’étant que très rarement abordée au bénéfice d’engagements purement formels. Par la suite, les ordonnances de 2017 ont supprimé l’obligation de négocier sur les seniors : le thème n’est plus mentionné qu’à l’article L2242-21 du Code du travail, qui, parlant des accords passés par les entreprises de plus de 300 salariés, précise qu’ils peuvent aborder, de manière facultative, l’emploi et les conditions de travail des travailleurs âgés.

En avril 2024, la négociation « Pacte de la vie au travail » a échoué. Les organisations syndicales, désireuses de réagir à l’apathie générale, y avaient demandé l’adoption de mesures normatives : institution d’un compte épargne-temps pour gérer le temps de travail sur sa carrière, droit des salariés à partir en retraite progressive à 60 ans, rétablissement de l’obligation de négocier sur l’emploi des seniors avec des objectifs précis à atteindre sauf pénalisation, droit à une reconversion professionnelle sécurisée, obligation de plans de prévention pour les métiers à risque. Le MEDEF s’est raidi dans le refus de tout et la négociation n’a abouti à rien.

Par la suite, en novembre 2024, deux accords nationaux interprofessionnels moins ambitieux ont néanmoins été signés, sur les seniors et les reconversions professionnelles, qui devraient être repris dans un projet de loi en 2025. Certes, sur les seniors, on y retrouve de pures mesures de ressources humaines comme le patronat les aime, celles qui ressemblent à de l’affichage, comme le renforcement de l’entretien professionnel de 45 ans et la création d’un CDI seniors. Certes, les mesures plus importantes (temps partiel en fin de carrière, accès à la retraite progressive à 60 ans) sont soumises à l’accord de l’employeur. Et ne sont pas un droit. Mais au moins seront-elles en place, de même qu’est rétablie l’obligation de négocier sur l’emploi des seniors dans les branches professionnelles et les entreprises de plus de 300 salariés, négociations qui « pourront » aborder la lutte contre l’usure professionnelle et les conditions de travail. L’ANI sur les reconversions, de même, n’est pas inutile : il protège contre le licenciement les salariés qui choisissent ou acceptent de s’y engager. Les partenaires sociaux se sont résignés à accepter quelques avancées, qui restent modestes.

On sait pourtant ce qu’il faudrait faire. Dans une note de 2017 sur l’emploi des seniors et la pénibilité, le COR souhaitait que la France s’inspire des pays qui ont très tôt amélioré le taux d’emploi des plus de 60 ans, à savoir l’Allemagne, les Pays-Bas, le Danemark et la Finlande. La réussite n’est alors pas venue de l’État ni de contraintes imposées aux entreprises. Celles-ci ont accepté de se mobiliser pleinement sur la qualité de vie au travail. Elles ont choisi de tendre à de bonnes conditions de travail pour tous, sans se focaliser sur les seuls travailleurs âgés, en portant toutefois une attention particulière aux plus de 40 ans ; de même, l’effort de formation, qui maintient l’employabilité, a concerné tous les salariés ; ont été offerts de plus des choix non obligatoires, temps partiel et retraite progressive. Les résultats sont là : en 2023, tandis que le taux d’emploi des seniors est en France reste à 55,9 % malgré une augmentation récente, seul le taux finlandais est inférieur à 70 % (68,3 %) et la Suède est au plus haut, à 76,9 %.

L’échec du conclave des retraites ne peut donc qu’accroître le pessimisme. Dans son ouvrage Du mépris à la colère (2023, édition du Seuil), L. Berger, sur le point de quitter ses fonctions à la CFDT, évoquait le contraste entre la place prise par le travail dans la vie de millions de personnes et le déni des gouvernants, qui ne s’y intéressent pas. Les représentants patronaux sont sourds à la question des conditions de travail, tout en réclamant bruyamment, au nom du « bon sens », l’allongement de la vie au travail. Le MEDEF, heureux du compagnonnage de ces dernières années avec un Président libéral, est devenu un lobby pro-business, qui fait semblant de s’intéresser au social sans jamais s’engager. Dans cette indifférence, le lent déclin des syndicats de salariés joue un rôle. Les entreprises en sont affaiblies (qui dira les gains de productivité liés à l’attention portée aux conditions de travail et au management et au maintien en emploi de travailleurs expérimentés ?), la démocratie sociale également, tout comme la démocratie elle-même. Les travailleurs oubliés ont déjà trouvé un exutoire politique à leur colère.

Pergama, le 7 juillet 2025

[1] De fin 2014 à fin 2024, la dette a augmenté de 1265 Mds. En 2014, la part imputable à l’État dominait (80 %) tout comme en 2024 (83,5 %), part alimenté par un déficit chronique. Or, l’État verse chaque année une subvention d’équilibre au régime de retraite de ses agents, contribution qui est passée en 10 ans de 39 à 45 Mds, somme à laquelle il faut ajouter environ 6 Mds de subventions annuelles à des régimes de retraite déficitaires (Mines, SNCF…). Considérer que ce sont ces versements qui ont exclusivement augmenté le déficit et la dette publique témoigne d’un grand manque de rigueur : on pourrait tout aussi bien dire que c’est le budget de la Défense, la politique de santé de l’État ou le paiement par l’État de prestations sociales aux personnes handicapées qui ont accru la dette de l’État. Certes, l’État est le premier responsable de l’augmentation de la dette mais dire : « ce sont les dépenses de retraite qui plombent l’État » est une assertion dénuée de sens.

[2] Chiffres-clefs sur les conditions de travail et la santé, Dares 2021

[3] Documents de travail du COR sur les conditions de travail et l’exposition aux risques professionnels, séance plénière du COR, 23 mars 2023

[4] Quels facteurs influencent la capacité des salariés à faire le même travail jusqu’à la retraite ? Dares, mars 2023