Le Conseil d’analyse économique (CAE) a récemment publié une note méthodologique sur l’évaluation des politiques publiques qui est très intéressante.

Pour illustrer la méthode proposée, le CAE a choisi d’évaluer la politique de l’assurance chômage, qui a fait l’objet de 5 réformes depuis 10 ans, réformes menées, pour l’essentiel, par l’État, avec deux préoccupations : assainir la situation financière du régime et diminuer les droits des demandeurs d’emploi pour les inciter à reprendre rapidement un emploi. La note du CAE souligne l’intérêt d’évaluer les réformes avant de les mettre en œuvre, pour mieux en mesurer les effets potentiels, conclusion transposable à d’autres politiques publiques. S’agissant du chômage, la note souligne en outre l’intérêt de dépasser la question de l’indemnisation, en améliorant l’efficience de la politique de l’emploi dans son ensemble.

Mesurer l’efficacité des réformes de l’assurance chômage

 Depuis les réformes des années 2019-2023, pour avoir droit à l’assurance chômage, il faut avoir travaillé 6 mois dans les 24 derniers mois, au lieu de 4 sur les 36 mois précédents. Le salaire de référence qui sert de base à l’indemnisation a baissé : il n’est plus calculé en divisant les revenus du travail de l’année précédant le chômage par le nombre de jours travaillés dans la période. On l’obtient désormais en divisant les revenus du travail perçus les deux années précédentes par le nombre de jours calendaires d’une période allant du premier jour du premier contrat de travail au dernier jour du dernier contrat, période qui ne comporte pas nécessairement uniquement des jours travaillés et rémunérés. Comme auparavant, le taux appliqué au salaire de référence pour définir l’allocation est plus généreux pour les petits salaires (75 %) que pour les gros (57 %), sachant toutefois que le plafond de l’allocation mensuelle est élevé (8826 euros). A partir d’un seuil (4500 euros d’indemnité), l’indemnité devient dégressive après 6 mois. Enfin, depuis 2023, la durée de versement, calculée jusqu’alors sur le nombre de jours passés sous contrat de travail dans les 2 années précédentes (3 ans pour les seniors), ne correspond plus qu’à 75 % de cette durée : le maximum de la durée de versement est de 18 mois dans la plupart des cas. Toutefois, pour les seniors, cette durée est allongée, au maximum 22,5 mois pour les 55-57 ans et 27 mois pour les 57 ans ou plus.

Les effets de ces réformes ont été évalués ex post, notamment par une note de l’UNEDIC de 2025 qui en dresse le bilan. L’UNEDIC montre que le durcissement des conditions d’admission s’est traduit par une baisse de l’accès à l’assurance chômage des personnes jeunes, des contrats courts et d’une manière générale, des personnes peu diplômées. Quant au mode de calcul de l’allocation, la réforme a surtout pénalisé l’indemnisation des allocataires aux trajectoires discontinues (ceux qui enchainent les CDD avec des périodes d’interruption), qui a baissé en moyenne de 18 %, donc les indemnités servies aux personnes en insertion précaire.

 Le CAE propose d’évaluer ces réformes ex ante, à l’aide d’un « indice d’efficacité de la dépense publique ».  Cet indice établit un rapport entre les économies attendues (au dénominateur) et leurs conséquences économiques et sociales sur la population visée (au numérateur). De manière un peu étrange, plus il est élevé, plus il faut s’interroger sur l’intérêt d’appliquer la réforme. Les économies attendues sont chiffrées budgétairement mais tiennent compte également, s’il y a lieu, de l’évolution des comportements ou des situations (accélération du retour à l’emploi ou moins grande propension à licencier ou basculement vers des prestations d’assistance comme le RSA). Quant aux effets sur la population affectée, ils dépendent de la « valeur » que présente l’assurance chômage pour cette population particulière : si cette valeur est importante (souvent du fait de faibles revenus préalables et d’une faible épargne), la réduction de l’avantage versé par le régime va conduire la personne à réduire nettement sa consommation, alors que pour une catégorie plus aisée ou disposant d’une épargne supérieure, l’effet sera moindre voire nul. C’est l’étude des données bancaires des catégories de demandeurs d’emploi concernées qui permet d’évaluer cette valeur : le CAE a mesuré la baisse de leur consommation, d’ampleur très variable selon leur revenu d’avant chômage et selon leur épargne. Le CAE a également tenu compte du salaire moyen des personnes affectées par une mesure pour mieux juger de l’opportunité de celle-ci.

La note enrichit donc explicitement les objectifs d’une réforme, qui ne peuvent être seulement de faire des économies ou de modifier les comportements. Selon son raisonnement, l’assurance chômage doit concilier plusieurs objectifs, atteindre l’équilibre financier et favoriser le retour à l’emploi, mais aussi respecter le principe d’assurance du salaire et ne pas détériorer à l’excès la situation de personnes vulnérables.

Le CAE applique concrètement sa méthode à quatre mesures : la réduction de l’éligibilité au droit à l’assurance chômage (allongement de la période préalable de travail permettant l’accès au droit), la baisse de la durée potentielle d’indemnisation, la baisse du montant de l’indemnisation, les avantages accordés aux seniors sur la tranche 55-57 ans.

Sur les critères d’éligibilité, l’étude montre que les économies que l’on peut attendre de mesures restrictives sont, dans la quasi-totalité, budgétaires : il n’y a pas d’impact sur les comportements. Les personnes affectées sont jeunes, modestes, précaires ou pauvres. L’assurance a pour elles une grande valeur. Au regard du ratio valeur de l’assurance chômage pour la catégorie affectée / économies attendues, la mesure aurait dû être rejetée.

Pour les deux mesures suivantes, baisse de la durée potentielle du versement de l’allocation ou baisse du montant, l’indice est plus proche de 1 et l’hésitation davantage permise : la première présente l’avantage d’accélérer le retour à l’emploi et de diminuer la perte de compétence liée à la durée du chômage. Pour autant, la chute de la consommation est très forte car cette chute est très liée à la durée attendue de l’indemnisation. Elle n’est donc pas à recommander. Dans le second cas (baisse du montant), les résultats obtenus montrent que la mesure ne serait acceptable que si elle était ciblée. Sinon, elle est trop dure socialement.

Enfin, s’agissant de l’allongement de la durée de versement aux 55-57 ans, l’étude montre que les retours à l’emploi sont plus faibles pour cette catégorie, tout comme la valeur attachée à l’assurance chômage. Surtout, la suppression de cet allongement pourrait décourager l’entrée dans le chômage, dont les employeurs portent en partie la responsabilité. La suppression de cet allongement est donc envisageable, voire préconisée, sauf à protéger les plus modestes ou les cas d’inaptitude. Au-delà de cet âge de 57 ans, l’étude ne se prononce pas car la question de la proximité avec la retraite rend les arbitrages plus compliqués.

En définitive, s’agissant de l’assurance chômage, l’étude conclut que, hors exception, les mesures restrictives ne sont pas opportunes. Longtemps, le plaidoyer pour réduire la « générosité » de l’assurance chômage française a reposé sur la comparaison avec les systèmes moins favorables en vigueur dans d’autres pays : aujourd’hui, même si, compte tenu de la multiplicité des paramètres, les comparaisons restent difficiles, le CAE considère, sur le fondement d’une étude de l’UNÉDIC (L’assurance chômage en Europe, Europ’info 2025), que le système français ne se distingue plus des autres, sauf, peut-être sur un plafond d’indemnisation très élevé mais qui joue peu. Reste donc à veiller au caractère approprié des réformes.

 S’agissant du chômage, aller au-delà de la question d’indemnisation

 L’apport de l’étude du CAE est aussi de montrer que les chantiers d’amélioration des politiques publiques ne se situent pas nécessairement là où on les attend : si la réduction des droits à l’indemnisation n’est pas opportune, comment améliorer la politique de l’emploi ? Le CAE donne d’autres pistes : il faut regarder du côté des employeurs, la réforme de 2021 ayant seulement esquissé un système de bonus-malus pénalisant les entreprises qui licencient davantage que les autres, système aujourd’hui mal fichu, limité à certains secteurs et reposant sur un « taux de séparation » contestable, alors qu’il faudrait pénaliser particulièrement le licenciement des seniors qui s’avère très couteux pour la collectivité. Il faudrait également s’interroger sur la gouvernance du système d’assurance chômage, dont on ne sait plus trop aujourd’hui la philosophie, entre interventions autoritaires de l’État et exercice de démocratie sociale à la main des partenaires sociaux.

Surtout il faudrait s’interroger sur la qualité de l’accompagnement des demandeurs d’emploi par Pôle emploi, devenu France-Travail, accompagnement longtemps déficient et que réforme la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi. Cette interrogation est cruciale dans une période où le chômage remonte à 7,9 % de la population active fin 2025, en augmentation de 0,6 point sur un an, touchant essentiellement les jeunes, évolution qui va sans nul doute s’aggraver en 2026 compte tenu de la conjoncture internationale. Aujourd’hui, un comité d’évaluation de la loi pour le plein emploi a été nommé qui n’a produit, en janvier dernier, qu’un rapport intermédiaire plein d’interrogations :  certes, l’accompagnement rénové prévu par la loi est susceptible d’améliorer le retour à l’emploi mais il faudra tenir compte de l’évolution du marché du travail, du ciblage de cet accompagnement, du risque que peut présenter un système de contrôles et de sanctions poussant les demandeurs à accepter des emplois de moindre qualité. La mission va travailler sur l’efficacité du contrat d’engagement signé par les demandeurs d’emploi et sur la fixation d’objectifs qui y figurent, sur le ciblage du dispositif, sur les résultats obtenus, sur l’efficacité et les effets des contrôles et des sanctions, enfin sur le dispositif spécifique appliqué aux bénéficiaires du RSA. Le comité en charge de l’évaluation de la loi ne réfute pas l’accompagnement renforcé dans son principe, mais en semble craindre une application concrète trop rigide. On verra le rapport final mais malheureusement, il s’agira là d’une évaluation ex post.

Une méthode à étendre à d’autres politiques ?

 La méthode ex ante préconisée par le CAE a un inconvénient : elle est compliquée. Elle repose sur la connaissance des revenus des personnes concernées et sur l’étude de l’évolution de certaines données qui les concernent (les données bancaires, l’épargne disponible, les salaires moyens). Calculer « la valeur de l’assurance chômage » pour telle ou telle catégorie reste donc une entreprise difficile. La méthode implique également de formuler des hypothèses sur les changements de comportement induits par une réforme, notamment sur l’accélération du retour à l’emploi provoquée par telle ou telle mesure. Le CAE accompagne au demeurant sa note d’études techniques complémentaires sur l’identification des publics affectés (âge, salaires antérieurs, composition de la famille) ou sur la modélisation de l’impact financier des réformes. La méthode soulève d’ailleurs des questions : ainsi, les opposants aux réformes de l’assurance chômage soutiennent que l’accélération du retour à l’emploi conduit les demandeurs d’emploi à accepter des emplois de moindre qualité. Le CAE balaie cette objection, indiquant que le risque le plus fort est celui de l’allongement du chômage qui entraîne une perte de l’employabilité. On en retient que la complexité d’une évaluation est évidente : elle requiert de l’expertise, des travaux préparatoires et des débats entre spécialistes.

L’avantage est toutefois massif : l’évaluation quantifiée par des économistes fragilise une approche trop ou exclusivement idéologique des politiques publiques, fondée sur la seule conviction, laquelle souvent déforme la réalité. La méthode apporte une objectivité minimale, tout en clarifiant les objectifs à proprement parler politiques (rétablir l’équilibre financier, favoriser le retour à l’emploi mais ne pas réduire excessivement les droits de certaines catégories). La méthode montre également qu’une réforme n’est pas bonne « en soi » : elle touche des publics très différents et que cette disparité doit être prise en compte dans son évaluation..

De fait, une évaluation publique sérieuse et quantifiée relativiserait l’intérêt d’une récente conférence de presse de Bruno Retailleau qui, en janvier dernier, sous le titre « La fête est finie », présentait ses propositions sur l’assurance chômage, assimilée à l’assistanat : Bruno Retailleau parlait devant un écran montrant un nommé Thomas, sans nul doute un demandeur d’emploi, assis sur un canapé les mains croisées derrière la tête, en train de buller, « profitant du système pour travailler le moins possible ». La promesse explicite de LR est que, grâce à une réforme drastique de l’assurance chômage, Thomas le profiteur et le fainéant « travaillera plus et gagnera moins » et que la collectivité économisera 13 Mds, le tout sous une bannière séduisante « travail gagnant ». L’idéologie primaire conseille mal et calcule mal…

Comment ne pas souhaiter également, dans le contexte préélectoral actuel, une évaluation de la politique migratoire avec ses coûts, ses difficultés et ses bénéfices, afin de débattre de son impact effectif et de l’améliorer, tant sont pénibles les affirmations péremptoires et manifestement infondées émises sur ce thème ? En ce domaine, le retour aux chiffres, aux données, à la vérité serait précieux, comme en témoigne l’économiste Hakim El Karaoui dans une étude de Terra nova (Les travailleurs immigrés, avec ou sans eux ? mai 2025), qui disait : « Nous ne ferons pas ici l’éloge de l’immigration, pas plus que nous n’accablerons les immigrés de tous les malheurs nationaux. Nous voulons sortir ce sujet du champ des seules valeurs (et des invectives) et parler aussi des faits ». L’on pourrait émettre le même souhait sur les retraites (tant de publics différents dont les besoins mériteraient une approche distincte) ou sur la politique éducative, qui réussit à certains publics et ne parvient pas à aider les autres.

Mais qui tiendra compte de ses conclusions ?

Jusqu’ici en effet, les évaluations conduites en France ne sont pas utilisées.  Les décideurs politiques appartiennent à des familles idéologiques, ce qui les rend peu réceptifs à l’évaluation : ils continuent ainsi, contre l’avis des experts, de juger favorablement la dégressivité des allocations chômage ou la suppression des allocations familiales aux familles d’enfants délinquants, parce que ces dispositions (inutiles ou nocives) présentent un caractère punitif qui plait. Les décideurs politiques ont besoin d’afficher des politiques qui « claquent et impressionnent », même si elles sont d’efficacité incertaine, ainsi de N. Sarkozy sur la répression de la délinquance ou d’É. Macron sur le dédoublement des petites classes ou la fiscalité des entreprises.  Le bilan de telles mesures un peu clinquantes soit n’est pas fait, soit passe inaperçu.  Rares sont les décisions auxquelles les experts ont pu convaincre de renoncer, comme les groupes de niveaux dans l’éducation. La mauvaise qualité des études d’impact des textes législatifs, constamment soulignée par le Conseil d’État, vient en partie de là : comment et pourquoi évaluer des mesures que de toute façon les responsables politiques veulent mettre en œuvre ? La période électorale qui s’ouvre va pourtant démontrer combien cette évaluation serait nécessaire…

Pergama, le 27 avril 2026