La Cour des comptes a publié, en 2025, deux rapports sur la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), le premier sur son rôle (mai 2025) et le second sur sa gestion (décembre 2025).

La CNSA n’est pas une « vraie » caisse de sécurité sociale : elle n’en que le nom. Le gouvernement s’était engagé, en 2018 puis en 2020, à rédiger une loi sur le grand-âge et l’autonomie. Dans ce cadre, il a voulu, pour des raisons d’affichage et de communication, la création de ce qu’il a appelé un 5^e risque de la sécurité sociale, sur le handicap et la dépendance. La loi du 7 août 2020 a prévu ce risque, dont la création a été concrétisée par une ordonnance du 1^er décembre 2021, qui a transformé le statut juridique de la CNSA, simple établissement public, devenue une Caisse nationale de sécurité sociale.

Jusqu’alors, beaucoup d’institutions s’occupaient du risque « autonomie », à vrai dire difficilement séparable de la santé : la sécurité sociale, branche maladie, prenait en charge les dépenses de soins dans les EHPAD, en fait les dépenses de prise en charge sanitaire du vieillissement. Les départements finançaient la compensation de la dépendance des personnes âgées, à domicile ou en établissement, définie comme l’incapacité de faire les gestes ordinaires de la vie. Pour les personnes handicapées, la sécurité sociale (branche famille) compensait la charge du handicap des enfants, l’assurance maladie prenait en charge le fonctionnement des établissements d’accueil, l’État finançait le revenu de remplacement des adultes et les départements prenaient en charge une prestation de compensation du handicap. La création d’un risque commun aurait eu sa logique si la caisse nationale créée à ce titre avait été dotée de ressources lui permettant de financer l’ensemble du risque et avait versé directement les prestations à des assurés dont elle aurait évalué les besoins, actuels et futurs, autrement dit si elle avait assumé la gestion du risque et piloté son évolution.

Ce n’est pas ce qui s’est passé, faute que la Caisse nationale soit dotée d’un réseau de caisses locales. Aujourd’hui, la CNSA, dont les dépenses devraient s’élever à 42,5 Mds en 2025, est financée par des ressources fiscales qui lui sont affectées par l’État, un pourcentage de la CSG, la CSA (contribution de solidarité pour l’autonomie payée par les employeurs, au titre d’une journée travaillée non payée) et la CASA, contribution additionnelle de solidarité versée par les retraités sur leur pension. Elle finance, avec cet argent, les dépenses de soins dans les établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées ; la prestation versée aux parents d’enfant handicapé (AAEH) ; les aides aux « aidants » qui s’occupent de personnes handicapées ou dépendantes ; une partie des prestations individuelles versées aux personnes âgées dépendantes (Allocation personnalisée d’autonomie) et aux personnes handicapées (Prestation de compensation du handicap). Elle finance également les maisons départementales pour les personnes handicapées et des actions de formation professionnelle des personnels, de prévention ou de soutien à la recherche. Pour autant, elle ne verse pas directement ces financements aux destinataires. Elle les verse aux Agences régionales de santé, aux caisses de sécurité sociale et aux départements qui les répartissent ensuite aux organismes ou personnes bénéficiaires. De plus, la CNSA ne concentre pas l’intégralité de l’effort national en faveur de l’autonomie, tant s’en faut. L’effort national intègre, en plus, des prestations de revenu payées par l’État ou la sécurité sociale (Allocation aux adultes handicapés et pensions d’invalidité), l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées financée par les départements, le solde des prestations individuelles, APA et PCH, qui reste à la charge des départements après financement partiel de la CNSA. Il dépasse au total 90 Mds.

Le jugement de la Cour des comptes sur le fonctionnement de la CNSA est sévère : sa gouvernance est lourde, avec 52 membres dans son conseil d’administration pour une caisse qui compte environ 200 salariés ; son équilibre financier est fragile ; son système d’information est peu performant et elle contrôle insuffisamment la qualité de certaines dépenses. Elle verse à ses correspondants des sommes sans avoir la capacité de détecter des fraudes ou des indus, découverts sans qu’elle ait elle-même pu vérifier la bonne attribution des sommes distribuées. Surtout, constituée pour « animer » l’ensemble des acteurs en charge de la lutte pour l’autonomie, elle a du mal à remplir son rôle : elle ne parvient pas à empêcher les inégalités de prestations selon les départements (les montants attribués pour l’APA sont très inégaux pour une dépendance équivalente), pas plus que la montée des difficultés financières des EHPAD, dont 2/3 sont en déficit. La Cour souligne surtout que la trajectoire de financement des besoins dans le domaine du vieillissement est floue après 2030 et que la stratégie de prise en charge, notamment à domicile, reste à préciser voire à élaborer.

En réalité, on a du mal à comprendre l’existence d’une telle caisse, qui, vouée à transférer des financements sans les gérer directement, paraît artificielle, et qui semble trop petite pour contrôler et piloter une politique qui relève d’une multiplicité d’acteurs plus puissants et en prise directe avec le terrain. La Cour certes ne pose pas nettement la question de l’existence de la CNSA, réforme sans doute trop perturbante. Mais c’est bien la conclusion qui ressort de son analyse.