Le budget 2026 de l’État, qui vient d’être promulgué par la loi du 19 février 2026 après avoir été validé par le Conseil constitutionnel, a connu plusieurs versions, dont une version initiale présentée en octobre 2025, largement différente de la version définitive de la loi de finances du 19 février 2026.

Le projet de loi de finances d’octobre 2025 présenté par le gouvernement Lecornu s’inspirait pour une large part des suggestions du premier ministre précédent F. Bayrou : il visait un déficit des finances publiques de 4,7 points de PIB en additionnant le déficit de l’État, de ses opérateurs, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.

Sur le champ des seules recettes et dépenses de l’État, le projet comportait des mesures restrictives :  gel du barème de l’impôt sur le revenu et de celui de la CSG, remplacement de l’abattement de 10 % sur les revenus des retraités par un abattement forfaitaire moins avantageux pour les retraites élevées, gel des retraites des fonctionnaires et des prestations sociales financées par l’État comme les aides au logement, prolongation de de la surtaxe sur les bénéfices des grandes entreprises appliquée en 2025 (mais en divisant son montant par deux), maintien de la contribution sur les ménages à haut revenus, économies sur les aides aux entreprises (moindre exonération des cotisations sociales), enfin ajustements sur trois dispositifs d’optimisation fiscale utilisés par les personnes fortunées, holdings patrimoniales permettant d’éviter l’impôt sur les dividendes, apport-cession permettant d’échapper aux plus-values lors d’une vente et dispositif Dutreil d’exonérations des droits de succession.

D’autres dispositions étaient au contraire favorables aux entreprises, comme l’accélération de la suppression de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), un impôt de production dont la loi de finances 2025 prévoyait la disparition en 2030 et qui devait disparaître dès 2028.

La version définitive de la loi de finances adoptée par 49-3 début février 2026 ne contient plus de mesures de gel de barème ni de gel des retraites ou des aides sociales.  Elle maintient l’avantage fiscal des retraités (droit à déduction de 10 %), avantage pourtant très discutable en équité mais électoralement difficile à supprimer. La contribution sur les ménages à hauts revenus est renouvelée. Mesure nouvelle frappant les ménages aisés, la CSG est augmentée de 1,4 point sur les revenus financiers. A l’inverse, un dispositif fiscal très avantageux est prévu pour les investisseurs-bailleurs, qui jouera peu toutefois sur le court terme.

Pour ce qui est des entreprises, la surtaxe sur les bénéfices des grandes entreprises n’est plus divisée par deux mais le seuil de taxation, qui passe de 1 à 1,5 Mds, est augmenté. Les économies prévues sur les aides aux entreprises sont supprimées tout comme le dispositif qui devait accélérer la fin de la CVAE.

La loi de finances 2026 garde les modifications apportées aux dispositifs existants d’optimisation fiscale : elle crée ainsi une taxe de 20 % qui frappe les biens détenus par des holdings patrimoniales. Les personnes à hauts revenus y placent en effet leurs dividendes pour éviter de payer les impôts dus sur ces distributions, prélèvent sur ces holdings des sommes qui assurent leur train de vie et utilisent à titre personnel les biens que ces holdings mettent à leur disposition. La taxe toutefois est limitée : elle ne frappe que les biens somptuaires mis à disposition par les holdings, matériel de chasse et de pêche, yachts, chevaux de course, bijoux et logements réservés.

Autre disposition qui tend à limiter l’optimisation fiscale, le resserrement du périmètre de l’apport-cession, dispositif qui permet d’apporter ses titres à une holding pour éviter ensuite de payer l’impôt sur les plus-values lorsqu’on les vend, à la condition qu’un pourcentage du produit de la vente soit réinvesti : la réforme 2026 tend à faire passer ce pourcentage de 60 à 70 %, ce qui laisse en place le dispositif, qui est simplement un peu moins attrayant.

Troisième disposition légèrement amendée, le pacte Dutreil, qui exonère la transmission des titres d’une entreprise à condition que l’héritier les garde un certain temps : la loi de finances 2026 allonge cette durée de 4 à 6 ans et exclut de l’exonération les biens somptuaires étrangers à l’entreprise (yachts, chevaux de course…).

Les économies sur les dépenses de l’État, notamment sur les ministères ou sur le plan France 2030, complètent l’effort : elles atteignent 1,5 Mds sur l’écologie, le travail, la recherche et l’audiovisuel public mais parallèlement le budget de la défense est augmenté de 6,7 Mds, la mission sécurité (police et gendarmerie) reçoit 370 millions supplémentaires, l’Éducation nationale 200 et l’enseignement supérieur 234.

Quant aux collectivités, elles contribueraient finalement pour 2 à 3 Mds aux économies du budget de l’État mais, à vrai dire, le mode de calcul de cette contribution n’est pas clair.

La volonté globale a été de moins taxer les ménages, qui ne sont pas pénalisés par le gel du barème ni par celui des prestations sociales (la prime d’activité est même augmentée) et de taxer davantage les entreprises. Globalement, le budget est moins rigoureux que prévu initialement.

Entretemps, d’octobre 2025 à janvier 2026, des discussions houleuses ont eu lieu dans l’hémicycle, sur la taxation des bénéfices des multinationales, la taxe Zucman sur la taxation des hauts patrimoines et le renforcement de « l’exit tax ». Ces débats n’ont pas eu de suite.

Que retenir de ces mois de débat et des milliers d’amendements déposés et quelle appréciation porter sur le texte final ?

1° Le déficit de l’État (budget général, hors budgets annexes) est prévu en 2026 à 133,5 Mds, supérieur de 9 Mds à celui du projet de loi de finances initial. Les dépenses du budget général étant chiffrées en 2026 à 453,7 Mds, ce déficit signifie en clair que, comme les années précédentes, un tiers des dépenses de l’État n’est pas financé.

2° Le déficit de l’État est la composante majeure du déficit public prévisionnel qui inclut, au-delà de l’État, les administrations centrales qui lui sont rattachées, les collectivités territoriales et la sécurité sociale. En 2026, le déficit public prévisionnel, État, collectivités et sécurité sociale confondus, est désormais chiffré à 5 points du PIB (il devait atteindre 4,7 % dans la version d’octobre 2025), dont 4,4 points seront liés au déficit de l’État. La maîtrise du déficit de l’État a une importance majeure si l’on veut baisser progressivement le déficit public dans son ensemble.

3° Dans une note de février 2026 sur les conséquences de l’adoption des textes financiers 2026 (loi de financement de la sécurité sociale et loi de finances de l’État), l’OFCE-Sciences Po craint à la fois un effet récessif des mesures prises sur la croissance (moindre toutefois que si les projets d’octobre 2025 avaient été adoptés) et l’incapacité de tenir les objectifs de diminution du déficit public dans les années qui viennent, sauf à amplifier considérablement les efforts futurs. Il faudra en outre trouver d’autres moyens pour améliorer les rentrées ou diminuer les dépenses : la contribution « exceptionnelle » des ménages à haut revenu durera sans doute quelques années (elle serait maintenue jusqu’à ce que le déficit public atteigne 3 points du PIB). En revanche, les autres mesures qui permettent de contenir le déficit de l’État en 2026 n’ont pas vocation à rester définitives, comme la taxation sur les bénéfices des grandes entreprises ou les mesures d’économies sur certains ministères, qui auront du mal à tenir dans des budgets rognés sans modification de leurs missions. Il est à souhaiter que le choix se porte sur des mesures plus structurelles et moins conjoncturelles.

4° Le débat sur la justice fiscale a été en partie abordé lors de la discussion de ce budget mais n’a pas abouti. Le budget 2026 comporte certes des mesures qui augmentent l’imposition sur les revenus financiers (la CSG sur ce type de revenus augmente de 1,4 point, ce qui porte la flat-tax à 31,4 %) et limitent l’optimisation fiscale des contribuables les plus aisés (cf., comme mentionné ci-dessus, les mesures sur les holdings patrimoniales, les dispositifs d’apport-cession et le dispositif Dutreil). Ces trois dernières réformes représentent des modifications souhaitables mais limitées, qui ne visent pas à empêcher l’évasion fiscale au bénéfice des très aisés mais à en limiter le gain, ce qui est insatisfaisant à un moment où les pouvoirs publics et l’Assemblée nationale s’interrogent sur le nombre des ménages très aisés qui échappent à l’impôt sur le revenu. Ne pas traiter cet irritant permanent est une erreur.

De plus, de manière très étrange, le Premier ministre a saisi le Conseil constitutionnel de ses interrogations sur la constitutionnalité de ces trois mesures. Or, le Conseil, quand il a, le 19 février 2026, validé la loi de finances, a refusé de procéder à cet examen. Le Conseil a rappelé qu’il n’examine que les moyens d’inconstitutionnalité qui lui sont présentés par les personnes qui peuvent le saisir : le Premier ministre n’ayant dans sa saisine soulevé aucun moyen, le Conseil n’a pas examiné ces dispositions au fond.

En réalité, la saisine du Premier ministre sur ces dispositions est incompréhensible, sauf s’il a voulu faire passer un message politique aux contribuables très aisés, selon lequel il ne souhaitait pas personnellement ces ajustements limités mais s’y est résigné sur demande de la gauche, qui aurait au demeurant souhaité des réformes bien plus restrictives. Rappelons que de très nombreux rapports d’expertise (en particulier ceux du Conseil des prélèvements obligatoires et du Conseil d’analyse économique), constatant l’iniquité de ces dispositifs qui favorisent l’évasion fiscale, ont demandé la remise en cause du dispositif d’apport-cession et le plafonnement du dispositif Dutreil. Quant à l’utilisation des holdings patrimoniales, le Conseil constitutionnel a déjà admis (décision 2016-744 du 20 décembre 2016) que les dividendes déposés dans une holding patrimoniale (en théorie non disponibles et donc non taxables) pouvaient être réintégrés dans le revenu et taxés si l’objet principal de ce dépôt était d’échapper à l’impôt : à l’évidence, le Conseil constitutionnel ne s’opposerait pas à l’interdiction de recourir à un tel dispositif dans ce cas. Poser la question de la constitutionnalité des limitations apportées à un tel dispositif est aberrant.

5° Le débat budgétaire 2026 est un épisode tragique pour le Parlement : celui-ci s’est montré incapable de dégager des choix cohérents et d’obtenir une majorité. De ce fait, il a été dépossédé de ses prérogatives : le débat s’est bloqué à un moment sur des choix décisifs et, pour en sortir, le Premier ministre a, après Noël, élaboré lui-même une nouvelle version de la loi de finances en reprenant quelques-uns des amendements votés et en gardant les mesures qui lui semblaient acceptables par l’Assemblée, soumettant le tout au 49-3. Il n’y a donc eu aucun accord politique sur ce texte, comme cela devient l’habitude pour les textes importants. Les discussions qui ont eu lieu, en particulier entre le Premier ministre et le parti socialiste, l’ont été sur une succession de points ponctuels : il n’y a jamais eu de confrontation d’ensemble sur l’ensemble des dispositions ni, a fortiori, d’accord issu d’une négociation large. La méthode a été celle, très usante, des exigences, reculades ou accords au coup par coup. Le compromis qui en sort n’est pas bon et ne prépare pas l’avenir. Mais, à écouter la Présidente de l’Assemblée nationale, la seule réforme de méthode envisagée aujourd’hui consiste à inverser l’ordre de la discussion (examiner les dépenses avant les recettes) et à faire travailler l’Assemblée sur la version corrigée en commission. Cela ne suffira pas à restaurer la voix du Parlement.

Comment dans ces conditions se déroulera la discussion sur le PLF 2027, année d’élection peu favorable au compromis comme à la rationalité ?