Le gouvernement a présenté le 27 septembre dernier le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Les commentaires ont surtout porté, à juste titre, sur l’ampleur des réductions fiscales accordées aux ménages, conséquence des concessions consenties à la suite du mouvement des Gilets jaunes et du Grand débat qui a suivi. Pour autant, le gouvernement insiste sur la constance de ses choix depuis 2017, en particulier quant à l’objectif de réduction des déficits publics. Rien n’est moins exact : même si les engagements d’origine n’ont pas disparu, leur ambition a été fortement rabotée. Mais il est vrai que le contenu des politiques publiques menées par l’Etat évolue peu, comme si le seul héritage du grand débat consistait, pour l’essentiel, à garantir l’amélioration du pouvoir d’achat aux ménages, ce qui est un peu décevant.

Finances publiques et politique économique : le retournement des ambitions

 La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018 était volontariste : elle annonçait que, sur la durée du quinquennat, le solde public effectif passerait de – 2,8 points de PIB en 2017 à – 0,3 en 2022, avec un solde structurel évoluant de – 2,2 points à – 0,8 point[1] ; que la dépense publique (y compris les crédits d’impôt) passerait de 56,4 points de PIB[2] à 51,6 points ; que la dette baisserait de 98,4 à 91,4 points de PIB.

La loi était le reflet des priorités politiques du début du quinquennat : réduction des dépenses de l’Etat, dont le taux d’évolution annuel devait varier en volume de 0,8 % à 0,2 % selon les années, grâce à la maîtrise d’ensemble des crédits mais aussi en diminuant les emplois de l’Etat (50 000 suppressions sur le quinquennat).  Sur la fiscalité, l’allègement des impôts sur les ménages a surtout favorisé les ménages aisés (transformation de l’impôt sur la fortune en un impôt sur la fortune immobilière plus léger et institution d’un prélèvement forfaitaire sur les revenus du patrimoine mobilier) tandis que les charges des ménages étaient appelées à s’alourdir, cette fois-ci plutôt celles des ménages modestes (en particulier du fait de l’augmentation de la contribution climat énergie). Quant aux entreprises, la loi de finances 2018 enclenchait une baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés à 25 %, justifiée par la volonté de simplifier un impôt complexe, dont les taux étaient multiples, avec des exonérations discutables, et surtout d’encourager l’investissement et l’emploi.

Aujourd’hui, les priorités ont clairement changé : la politique de l’offre se complète d’un encouragement à la consommation des ménages, désormais surtout des ménages modestes, et le rééquilibrage à marches forcées des finances publiques est abandonné. En 2020, les « dépenses pilotables » de l’Etat (hors remboursements et dégrèvements, pensions, dette et investissements d’avenir), qui, selon la loi de programmation, devaient diminuer en volume, augmenteront de 0,9 %. Le gouvernement a renoncé à supprimer 50 000 emplois publics de l’Etat : les effectifs de l’Etat et de ses opérateurs seront quasiment stables en 2020, même si ce solde proche de zéro recouvre des créations (un peu plus de 4000) et des suppressions à même hauteur. Dans la présentation orale du budget, les ministres n’évoquent plus que 10 500 suppressions d’emplois sur le quinquennat, pour une grande part au ministère des comptes publics, ce qui semble déjà beaucoup compte tenu de la tendance observée.

Certes, l’allègement de l’impôt sur les sociétés (1 Mds en 2020) se poursuit, même à un rythme ralenti, avec toujours l’objectif d’atteindre un taux de 25 % commun à toutes les entreprises en 2022. Toutefois, parallèlement, des allègements fiscaux dont profitent certaines entreprises (avantage sur le gazole non routier, abattement spécifique lié aux charges sociales pour certains secteurs comme le BTP[3], modification du calcul du Crédit impôt recherche, incitation au mécénat) seront réduits, à hauteur de 650 millions. Les allègements d’impôts consentis aux ménages dominent nettement, avec 9,7 Mds, dont 5 Mds pour la baisse de l’IRPP, concentrée sur les ménages modestes de la première tranche d’imposition, dont le taux marginal baissera de 14 à 11%. En outre, après les allègements de 2018 et de 2019, la taxe d’habitation sera supprimée pour 80 % des ménages (seuls les plus aisés en sont exclus).

Les agrégats des finances publiques sont donc loin des résultats annoncés. Si le solde du budget de l’Etat, qui reste fortement négatif, est en légère amélioration (- 96 Mds en 2019, -93 Mds en 2020) parce que l’exécutif a cherché à gager, même imparfaitement, les dépenses supplémentaires liées aux Gilets jaunes et au grand débat, les comptes de la sécurité sociale, beaucoup plus sensibles à la conjoncture économique et obligés d’encaisser les dépenses nouvelles, plongent dès 2019 (- 5,4 Mds), déficit qui se poursuit en 2020 (- 5,1Mds). Le régime général subit en effet, outre l’effet du ralentissement de la croissance, l’annulation de la hausse de la CSG décidée sur les petites pensions et le coût des exonérations sociales consenties sur les primes exceptionnelles ou les heures supplémentaires, que l’Etat, en contradiction avec la politique suivie jusqu’ici, a décidé de ne pas lui rembourser.

Au final, le déficit public atteint 2,2 points de PIB en 2020, alors que la loi de programmation prévoyait 1,5 points pour cette année. Le déficit structurel reste stable à 2,2 points alors qu’il était censé diminuer à 1,6 points. Les dépenses publiques représentent en 2020 53,4 points de PIB alors que la loi de programmation prévoyait 52,6 points. Quant à la dette, elle est stable, voire en légère augmentation tendancielle, alors qu’elle aurait dû baisser à 96,1 points de PIB.

Quels risques ?

 Il est loisible d’approuver les choix sociaux du PLF 2020 ou, en tout cas, de les juger incontournables, compte tenu de la crise sociale traversée en 2018 et 2019, pour corriger une politique fiscale « spécial riches » sans doute excessive. Trois conclusions moins positives peuvent toutefois en découler.

En termes de finances publiques, l’intérêt d’une loi de programmation est de moins en moins visible si, au gré de crises diverses, les lois de finances s’en écartent ensuite ouvertement. C’est la conclusion du Haut conseil des finances publiques lors de son examen du PLF 2020, qui souligne un problème de cohérence de ce texte avec la loi de programmation de 2018, notamment sur l’évolution du solde structurel. A posteriori, la loi de programmation 2018 ne paraît correspondre qu’à une déclaration d’intention très « politique » et peu raisonnable. Mais, de manière générale, même si un encadrement pluriannuel des évolutions budgétaires et financières est souhaitable parce qu’il élargit la vision trop myope du budget, est-il réalisable ? Dans des contextes économiques, sociaux et financiers mouvants, peut-on vraiment définir une trajectoire des finances publiques aussi précise sur 3 ou 5 ans ? Si l’on souhaite maintenir l’exercice, ne faut-il pas alors l’adapter à l’évolution des politiques suivies, comme c’est d’ailleurs prévu aujourd’hui (il est question d’élaborer en 2020 une nouvelle loi de programmation) mais avec un risque de perte de crédibilité de l’exercice ? La même interrogation vaut bien évidemment pour les programmes de stabilité transmis à la Commission européenne, régulièrement démentis ensuite pour mille bonnes raisons : il est vrai qu’en l’occurrence, l’exercice est reconduit chaque année mais il est souvent considéré comme vide de sens ;

L’objectif affiché du PLF 2020 est d’améliorer le pouvoir d’achat des Français et, en particulier, des plus modestes : le PLF 2020 évoque un gain de de 1,2 %, ce qui, même nettement inférieur à celui de 2019, n’est pas négligeable. Reste que certaines prestations sociales essentielles évolueront très peu (+ 0,3 %), moins en tout cas que l’inflation, telles les aides au logement, les prestations familiales, la prime d’activité et les retraites supérieures à 2000 € ; que la réforme du mode de calcul des aides au logement va être une mauvaise surprise sur les bénéficiaires  (les ressources prises en compte ne seront plus les ressources de N-2 mais les ressources des 12 derniers mois connus, avec un ajustement trimestriel, ce qui défavorisera 1,2 millions d’allocataires, essentiellement des jeunes actifs dont les revenus augmentent et qui perdront environ 1000€ par an); que l’indemnisation du chômage enfin subira un sévère coup de rabot (durcissement des conditions d’accès, dégressivité des allocations versées aux personnes à hauts revenus, changement de la formule de calcul des allocations, qui touchera près de 40 % des entrants et conduira en moyenne à baisser les allocations servies de 19 %).

Or, l’on connaît l’extrême attachement de l’opinion publique aux gains de pouvoir d’achat (lié sans nul doute au choc de la stagnation prolongée du pouvoir d’achat ces 10 dernières années[4]) mais aussi sa capacité à contester la réalité des gains calculés par l’Insee : de fait, ceux-ci correspondent à une moyenne nationale qui écrase toutes les différences (le pouvoir d’achat réel dépend de la composition des ménages, de la structure de leur consommation, de leur localisation et de l’ampleur des dépenses préengagées) et ne reflète pas l’évolution des coûts de la vie réelle. Surtout, la population est très sensible aux incohérences politiques (amélioration d’un côté, restrictions de l’autre). Il n’est donc pas du tout certain que les ménages perçoivent pleinement en 2020 l’ampleur de l’effort consenti par l’Etat ;

Enfin, dans un contexte de pré-crise lié au Brexit, aux tensions sur le commerce mondial et au ralentissement de la zone euro, le PLF 2020 reste optimiste sur la croissance, peut-être excessivement (+1,4 % en 2019, là où l’Insee, prévoit 1,3 %, et + 1,3 % en 2020, là où le consensus des prévisionnistes est de + 1,2 %), se résigne, on l’a vu, à un solde structurel élevé et table sur la poursuite de la baisse des taux d’intérêts, vécue comme indéfinie : la France reste donc très vulnérable en cas de crise. D’une manière plus ponctuelle, l’aggravation du déficit de la sécurité sociale est une mauvaise nouvelle pour le système de santé (il n’y aura pas de ressources pour atténuer la crise des urgences ou de la psychiatrie), comme pour la réforme du système de retraites (qui s’inscrit dans un système manifestement plus contraint qu’annoncé).

Priorités sectorielles : peu d’évolutions

A l’inverse des grands indicateurs financiers et des choix de politique fiscale, l’examen des dotations destinées aux différentes missions de l’Etat ne montre guère de changements. Ce sont surtout les ministères « régaliens » qui voient leurs moyens augmenter, comme c’est le cas depuis le début du quinquennat, même si ceux de la mission solidarités augmentent également nettement (mise en œuvre du plan pauvreté et coût en année pleine de la revalorisation de l’AAH). Le ministère de la Défense reste le grand bénéficiaire de la répartition des crédits (+ 4,5 %), en accord avec la loi de programmation en ce domaine. C’est aussi le cas du ministère de l’Intérieur (+ 4 %) à cause des revalorisations salariales accordées aux personnels et, dans une moindre mesure, du ministère de la Justice, même si les augmentations de crédits s’écartent déjà des montants indiqués dans la toute récente loi de programmation. Ces trois ministères trustent en tout cas les augmentations d’emplois (avec, soyons honnêtes, deux opérateurs de l‘Etat, Pôle emploi et l’OFPRA), le gouvernement s’étant notamment engagé, pour le ministère de l’intérieur, dans un plan de création de 10 000 emplois sur le quinquennat. Quant à l’augmentation plus modeste des autres ministères (souvent 2 %) elle s’inscrit dans le droit fil des politiques suivies depuis 2017, comme au ministère de l’Education nationale avec dédoublement des CP et CE1 en Education prioritaire et limitation du nombre des élèves pour ces mêmes classes hors Education prioritaire.

De même, pour ce qui concerne l’Ecologie, l’augmentation des crédits reste modeste et la priorité affichée désormais à la lutte contre le réchauffement climatique ou à la protection de l’environnement est difficilement décelable dans les choix du PLF 2020. La transformation en prime du crédit d’impôt pour la transition énergétique n’est pas à incriminer, même si elle permet une réduction des crédits, puisqu’elle accroîtra l’efficacité de cette politique. En réalité, la politique a peu changé. Le ministère de l’Economie et celui des comptes publics, qui sont désireux de publier en 2021 un « budget vert » et en ont fait étudier la méthode d’élaboration par les inspections générales[5], publient, dès le PLF 2020, un « Livret de la Transition écologique » pour vanter le tournant de la politique suivie en ce domaine. Mais la présentation des 6 mesures phares du budget 2020 dans ce fascicule fait moins envie que pitié : entre la création d’un Office français de la biodiversité, qui réunit surtout l’office de la chasse et la protection de la nature, l’augmentation modérée des crédits destinée à l’agriculture biologique, un plan transports censé favoriser la mobilité durable et les transports du quotidien, l’abandon du charbon, la fermeture de Fessenheim, la revalorisation du chèque énergie et les modestes mesures d’incitation au recyclage des déchets, on cherche en vain des projets neufs et forts et, au-delà de multiples petites augmentation de crédits, le signe d’un effort renforcé. Rien n’a vraiment changé en ce domaine et c’est dommage.

Collectivités territoriales : stabilité des choix  

 Il en est de même pour les relations avec les collectivités. Le PLF 2020, qui porte la réforme de la fiscalité locale attendue depuis 2017 pour pallier la suppression de la taxe d’habitation[6], sera cependant voté dans un contexte plus apaisé qu’il y a un an. Le bilan de la contractualisation mise en place en 2018 entre l’Etat et 322 grosses collectivités, qui maintenait les dotations de l’Etat contre un engagement de maîtrise des dépenses, s’avère plutôt positif. Certes, près de 30 % des collectivités concernées ont refusé de signer, 14 dépassent le plafond prescrit d’évolution des dépenses, le « besoin de financement » (écart entre les ressources propres et les investissements) ne s’est pas réduit autant que demandé, les diverses collectivités sont dans une situation inégale et la Cour des comptes[7] souligne que d’autres causes que la contractualisation ont joué dans la modération des dépenses. Reste que la progression des dépenses de fonctionnement s’élève pour 2018, toutes collectivités confondues, à 0,9 % alors que la contractualisation avait fixé à 1,2 % le plafond d’augmentation. Les collectivités territoriales, globalement en bonne santé financière (les données sur 2019 semblent également bien orientées), mieux considérées aussi, abordent la réforme de la fiscalité locale (qui doit entrer en vigueur en 2021) de manière plus sereine, à l’exception sans doute des départements, qui s’estiment perdants.

Conformément aux propositions du rapport Richard-Bur remis en 2018, le PLF prévoit d’attribuer aux communes la taxe foncière sur le foncier bâti aujourd’hui perçue par les départements. Ceux-ci, comme les intercommunalités à fiscalité propre, recevront une part de TVA. Pour faire correspondre taxe foncière et manque à gagner de la taxe d’habitation, le gouvernement prévoit un coefficient correcteur mais laissera aux petites communes une part de leur éventuelle surcompensation. Le coût global pour l’Etat dépassera 21 Mds.

Les collectivités restent inquiètes parce que, si les grands mécanismes sont désormais connus, elles ne disposent pas de simulations sur leur propre devenir, que le gouvernement, pour atténuer sa charge de compensation, a gelé en 2020 non seulement les taux mais aussi les bases de la taxe d’habitation, traditionnellement réévaluées en fonction de l’inflation, et que certains sujets ne sont pas traités, notamment la refonte des indicateurs de richesse des collectivités qui permettent le calcul des dotations de l’Etat et de la péréquation. Les départements, privés de taxe foncière, s’inquiètent de ne plus avoir de « pouvoir de taux » leur permettant d’ajuster leurs ressources en cas de difficulté.   Pour autant, la solution choisie (et choisie depuis le départ) est la bonne : elle est en tout cas cohérente avec la vocation des collectivités. Les départements, dont les compétences se sont resserrées sur le versement des allocations individuelles de solidarité ou sur des missions territoriales très spécifiques (routes, collèges) sont, pour une large part, qu’ils l’acceptent ou non, des opérateurs de l’Etat :  leur financement par l’impôt est logique. Pour les communes, les conséquences d’une distanciation des liens avec les locataires restent à mesurer mais leur financement doit, à l’inverse, garder un ancrage territorial. Reste qu’Il faudra faire face, dans les prochaines années, aux inévitables perturbations occasionnées par des transferts financiers de grande ampleur.

Au final, le PLF 2020 « manque de jus » : il tente de concilier les engagements pris au début du quinquennat avec ceux résultant des mouvements sociaux de 2018-2019 en sacrifiant le rétablissement des finances publiques. Pour autant, les politiques publiques auraient pu traduire de nouvelles ambitions sociales, éducatives ou écologiques : ce n’est pas le cas. L’heure est aux revirements, pas à la révolution.

Pergama, le 6 octobre 2019

[1] Le déficit structurel mesure la part du déficit public qui est indépendante de la conjoncture : il s’efforce de mesurer le déséquilibre en situation de croissance « normale » (ou « PIB potentiel »). C’est ce déficit qui doit être prioritairement amélioré car sa diminution rend un pays moins vulnérable aux à-coups conjoncturels.

[2] La loi de programmation votée début janvier 2018 notait, pour 2017, des chiffres provisoires : 2,9 points de PIB pour le déficit public, 56,1 pour les dépenses publiques, 96,7 pour la dette publique. Ces chiffres ont été remplacés ci-dessus par les constats.

[3] La déduction de 10 % sur les salaires pour financer forfaitairement les frais professionnels) profite apparemment aux salariés mais sa suppression conduit à une augmentation des charges patronales.

[4] En 2016, le revenu disponible moyen en France n’avait pas, en euros constants, rattrapé le niveau de 2008. IL a baissé jusqu’en 2013 puis augmenté à partir de 2014 mais modérément : de 2014 à 2017, respectivement +0,3%, +0,1 %, + 1 %, + 0,5 %.

[5] Green budgeting, proposition de méthode pour une budgétisation environnementale, CGEDD et IGF, septembre 2019

[6] La suppression définitive pour tous est repoussée désormais à 2023 mais le produit résiduel de la taxe d’habitation sera versé à l’Etat et dès 2020, la compensation versée aux collectivités portera sur l’intégralité de la taxe.

[7] Les finances publiques locales, Cour des comptes, fascicule 1, juin 2019